Реферат: Обращения граждан в федеральные органы исполнительной власти
О том, кто имеет участие в законосовещательной
или судебной власти, мы и можем утверждать,
что он и является гражданином данного
государства.
Государством же мы и называем совокупность таких
граждан, достаточную, вообще говоря,
для самодовлеющего существования.
(Аристотель, “Политика”, III, 1,
8)[1]
А каков жалобник к боярину приидет, и ему
жалобников
от себе не отсылати, а давати всемъ
жалобником управа в всемъ, которымъ пригоже.
А которого жалобника а непригоже управити,
и то сказати великому князю, или к тому его
послати,
которому которые люди приказаны ведати.
(Судебник Ивана III, 1497 г.,
ст.2)[2]
ВВЕДЕНИЕ
Так уж сложилось исторически,
что с давних времён в России государственная власть была необычайно
влиятельной. И в основном на власть люди возлагали надежды, часто
неоправданные. В лице царя от века видели наместника Бога, гаранта
справедливости и защитника всех “сирых и убогих”. И в сущности до сего дня мало
что изменилось. Царя заменил “вождь”, Генеральный секретарь, теперь -
Президент. То, что власть “разделилась” хотя бы формально, в народном сознании
осталось не замеченным. Власть по-прежнему воспринимают как некое целое, притом
власть законодательную и судебную считают лишь нижними этажами этого целого, а
центром властной системы, “властью как таковой” считается власть
исполнительная. Этому народному восприятию власти отдают дань и многие
отечественные правоведы. В частности, весьма распространены взгляды, согласно
которым институт президентской власти лежит “вне” системы разделения властей, а
Президент как “глава государства” имеет совершенно особый статус, возвышающий
его над всеми ветвями власти. Естественно, отсюда недалеко и до признания
права Президента вмешиваться в законодательный процесс или в судопроизводство.
Кроме того, издавна не особенно доверяя местной власти (условно говоря,
“воеводам”), боьшинство россиян ищут заступничества и справедливости “в
Москве”, то есть у федеральных органов исполнительной власти. Таким образом, мы
видим, что главным центром, к которому обращены народные чаяния, являются
органы исполнительной власти, притом прежде всего федеральные и особенно -
Президент. Именно к ним в первую очередь обращались и обращаются граждане за
защитой своих прав. Это вовсе не голословное утверждение, достаточно взглянуть
на статистику. Согласно аналитическим отчётам Администрации Президента РФ и
Аппарата Правительства РФ, за 2000 г. на имя Президента поступило порядка 300
тыс. обращений граждан, в Правительство РФ - 94 тыс., а в самое “популярное” из
федеральных министерств - Министерство юстиции - 35 тысяч[3], притом даже исковых заявлений
по гражданским делам во все суды (исключая арбитражные) было подано едва ли не
меньше. В предшествующие годы соотношение было приблизительно такое же, хотя
порядок цифр менялся. Комментарии здесь излишни, цифры говорят сами за себя.
Следует также отметить, что судебная власть, основной “защитник” гражданских
прав в развитых странах, в России даже юридически находится в большой
зависимости от власти исполнительной. В последние годы существенно возросло
количество гражданских исков, но, - и на это необходимо обратить внимание, -
эти иски могут привести к реальному восстановлению нарушенных прав, возмещению
ущерба и т.п. только при содействии исполнительной власти. Какое бы решение не
вынес суд, оно должно быть исполнено судебными приставами, не входящими в
систему судебной власти как таковой (все судебные приставы России подчинены
Департаменту судебных приставов Минюста России). И очень часто судебные
решения не могут быть исполнены именно из-за проволочек, допускаемых судебными
приставами.
Итак, мы видим, что
исполнительная власть остаётся главным гарантом гражданских прав, и
единственным “центром”, к которому обращены надежды подавляющего большинства
граждан России. И что бы не говорили о разделении властей, необходимости
построения сильной и независимой судебной системы и т.п., подобное положение
вещей будет сохраняться ещё долго, и народное сознание долго будет видеть в
исполнительной власти главного “защитника и заступника”. Потому именно по тому,
насколько успешно будут функционировать административно-правовые механизмы
реализации и защиты прав граждан, насколько чутко и эффективно будет
реагировать на обращения граждан исполнительная власть, будут судить об
эффективности и состоятельности государства в целом.
Сегодня везде и всюду говорят о
необходимости повышения уровня доверия к государству, без чего никакое
прогрессивное развитие невозможно. Это можно слышать и на заседаниях
Правительства, на съездах промышленников и банкиров, на Гражданском форуме, на
различных научных конференциях. Так, в докладе Е.Г. Ясина на Второй
Международной конференции “Модернизация экономики России”, проходившей в ГУ-ВШЭ
3-5 апреля 2001 года, отмечалось, что “восстановление доверия” является
основным условием роста инвестиций[4]. И это отмечают не только
экономисты, но и политологи, юристы, действующие политики и управленцы. Притом
не только как условие “роста инвестиций” но как вообще основу всякого движения
вперёд. “Что мешает построить систему, основанную на доверии людей к власти?”,-
спрашивает руководитель одного из важнейших и богатейших субъектов РФ[5]. О том, что “велик дефицит
доверия народа к власти”, говорил даже нынешний Президент[6]. И в самом деле, получается
парадоксальная, и пугающая картина: народ все надежды возлагает на власть, но
при этом не доверяет ей. Значит, народ лишён внешней опоры, и не имеет веры в
то, что хоть кто-то сможет защитить простого человека.
Единственный выход из этой
ситуации в одном - совершенствовать механизмы реализации и защиты гражданских
прав, прежде всего административно-правовые. А важнейшим из этих механизмов
является “механизм обратной связи”, т.е. институт обращений граждан в органы
государственной власти, прежде всего исполнительной.
Здесь мы пока сталкиваемся с
ситуацией весьма безрадостной. До сих пор нет единого порядка принятия, учёта и
рассмотрения обращений граждан, нет их чёткой классификации. Федерального
закона об обращениях граждан нет.
Несмотря на то, что количество
обращений граждан в федеральные органы исполнительной власти (в настоящей
работе мы ограничимся только ими, поскольку объём данной работы не позволяет
достаточно детально рассмотреть особенности работы с обращениями граждан во
всех органах государственной власти), год от года растёт, механизмы их
рассмотрения не совершенствуются и процентная доля разрешённых по существу
обращений остаётся постоянной, кстати, весьма низкой. Например, из поступивших
в Правительство РФ в 2000 году обращений лишь 1/3 была рассмотрена по существу.
Это означает прежде всего, что уровень ожиданий граждан растёт, но действия
власти остаются прежними, следовательно, всё более увеличивается разрыв между
ожиданиями и действительностью. Долго это продолжаться не может. Значит, нужно
принимать меры к тому, чтобы работа с обращениями граждан стала более эффективной
и граждане могли в полной мере реализовать своё право на обращение, закреплённое
в Конституции. Но для того, чтобы принимать какие-либо меры, необходимо изучить
сущность проблемы, рассмотреть возможные пути её решения и только потом
приступать к разработке конкретной программы действий. Однако последнее -
задача политиков, а наша цель - изучить становление, развитие и современное
состояние института обращений граждан, выявить причины низкого уровня
“рассматриваемости” обращений и, по возможности, предложить пути устранения
возникающих проблем. Этому и будет посвящена настоящая работа.
Итак, что же есть обращение
гражданина и какова его роль? Сразу отметим, что обращение - это далеко не
каждое послание гражданина к государственному органу или должностному лицу.
Обращение - это всегда юридический акт, т.е. действие, сознательно направленное
на создание юридических последствий[7]. Направляя обращение в
какой-либо государственный орган, гражданин вступает с ним в определённые
правоотношения. Таким образом, обращением можно считать только такое послание,
из смысла которого явно следует желание автора побудить адресата (орган или
должностное лицо) к каким-либо юридически значимым действиям. Следовательно,
со всей очевидностью можно утверждать, что не являются обращениями
поздравления, благодарности, рассказы о своей нелёгкой судьбе* без каких-либо требований и
прочие подобные послания.
Роль института обращений граждан
огромна. Обращения выполняют в сущности, три важнейшие функции. Во-первых,
обращения есть средство защиты прав граждан. Наряду с судебной защитой, защита
административная, проявляющаяся в реакции органов исполнительной власти на
обращение гражданина и принятии ими соответствующих мер, есть важнейшее
средство охраны человека, его прав и свобод. Во-вторых, обращение гражданина -
это форма реализации его конституционного права на участие в управлении
государством, и, следовательно, одна из форм выражения народовластия.
Посредством обращений гражданин может воздействовать на принятие решений
органами государственной власти, внося свой вклад в выработку государственной
политики в различных областях жизни. И в-третьих, обращения граждан - это
средство обратной связи, выражения реакции народа, масс на решения,
принимаемые государственной властью. В условиях демократического государства и
общества отработанные механизмы обратной связи необходимы как воздух, притом в
первую очередь самой власти. Кроме того, обращения граждан часто могут вскрыть
некую ещё не замеченную проблему, возможно, указать пути её разрешения, и
способствовать таким образом совершенствованию системы государственного
управления, улучшению социальной действительности в целом. Так что, изучая
обращения граждан, внимательно и чутко относясь к поднимаемым в них вопросам,
власть будет быстрее поспевать за изменениями в современном необычайно
динамичном, обществе, что поможет ей стать более эффективной. В силу всего
этого институт обращений граждан в современной правовой действительности
занимает одно из важнейших мест.
Далее, следует сказать несколько
слов о структуре данной работы. Для начала следует обратить внимание на то, что
само понятие “обращение” в нашей стране нигде не зафиксировано и чёткой
классификации обращений не существует. Поэтому представляется правильным в
начале данной работы детально рассмотреть сущность обращения, возможные виды
обращений, дабы чётко определить, что же понимается под обращением и различными
его разновидностями.
Необходимо также изучить
становление и развитие института обращений граждан. Вообще, в России этот
институт имеет богатейшую историю - впервые он был закреплён законодательно ещё
в XV веке, поэтому опыт работы с обращениями и нормативный материал был
накоплен огромный. Разумеется, что без обзора, хотя бы краткого, всего этого,
анализ института обращений граждан в целом и в федеральные органы
исполнительной власти в частности, будет неполноценным. Поэтому следующую
главу настоящей работы целесообразно посвятить историческому обзору
становления института обращений в России, и, по возможности, зарубежных стран,
дабы существовал хотя бы какой-то материал для сравнения.
Затем необходимо описать
современные конституционные основы работы с обращениями граждан, существующие
правила и нормы, регулирующие вопросы, связанные с обращениями граждан.
Поскольку на сегодняшний день нет базового закона об обращениях граждан,
следует базируясь на Конституции, действующих нормативно-правовых актах, в том
числе ведомственных, попытаться вывести основные принципы работы с
обращениями. И, конечно, особое внимание следует уделить особенностям
рассмотрения обращений граждан в административном порядке, поскольку объектом
исследования в данной работе являются не все обращения, а только в федеральные
органы исполнительной власти. Рассмотрению всех этих вопросов будет посвящена
третья глава.
Необычайно важно для нашей
работы выявить, как реализуются все изученные правила и принципы на практике,
как строится работа с обращениями “по ту сторону”, в самих федеральных органах
исполнительной власти, рассмотреть как проблемы и недостатки в работе, так и
положительный опыт. Эта часть исследования является во многом попыткой
проникновения в закрытую прежде сферу. Материалы о деятельности федеральных
органов исполнительной власти сегодня очень труднодоступны, особенно сложно
ознакомиться именно с “живой” практикой, в силу действующих и по сей день
старинных, оставшихся с тоталитарной эпохи, запретов. Автору удалось во время
стажировок в Министерстве юстиции РФ и Аппарате Правительства РФ собрать
некоторые сведения о деятельности их подразделений, отвечающих за работу с
обращениями граждан, и не воспользоваться этим, хотя и бедным, материалом, было
бы, на мой взгляд, неправильно. Поэтому ещё одну главу данной работы мы
посвятим обзору практики федеральных органов исполнительной власти и изучению
их опыта по работе с обращениями граждан.
Наконец, в заключение данной
работы хотелось бы попытаться выработать некоторые предложения по разрешению
тех проблем, которые удастся выявить в ходе нашего исследования. Навряд ли тот
объём информации, который удалось изучить и проанализировать в ходе подготовки
настоящей работы, позволит сделать какие-либо фундаментальные открытия или
предложения, однако тем не менее попытка такие предложения разработать должна
быть. Во всяком случае, обрисовать основные проблемы, возникающие на пути
дальнейшего совершенствования института обращений и попытаться указать на пути
их решения - это, на наш взгляд, достойная цель для завершающей части данного
исследования.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15
|