наявних позасистемних важелів управління. Політична реформа увійшла в український політичний арсенал як спосіб розв'язання масштабного конфлікту всередині еліти.

2. Зміст та проблемні наслідки реформи

2.1. Місцеве самоврядування

Політична реформа передбачає суттєві зміни не тільки у співвідношенні трьох гілок влади та зміну форми правління з президентсько-парламентської на парламентсько-президентську, а й реформування системи місцевого самоврядування. Зрозуміло, що робити такі заходи треба було вкрай обережно і виважено. Але, не зважаючи на певні напрацювання, в цій сфері виникли деякі проблеми. Єдина зміна конституційної норми в цій сфері стосується збільшення до 5 років строку повноважень депутатів сільських, селищних, міських, районних та обласних рад. Як вже згадувалося Закон України про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування так і не був прийнятий. Тому проблеми місцевого самоврядування викликані перш за все незавершеністю конституційної реформи.

Конституція України гарантує громадянам України право об'єднуватися у територіальні громади та у межах цих об'єднань самостійно вирішувати питання місцевого значення. Щоб забезпечити якісний розвиток місцевого самоврядування потрібно на основі змін до конституції створювати дієві закони, які й досі не прийняті. Зокрема, реалізація адміністративно-територіальної реформи та реформи місцевого самоврядування суттєво ускладнювалось нормами Конституції України, які, по-перше, закріпили в якості базової одиниці адміністративно-територіального поділу села, селища та міста, по-друге, визначили кількість та назви адміністративно-територіальних одиниць вищого рівня (областей), по-третє, унеможливили створення обласними і районними радами власних виконавчих органів, наділивши повноваженнями щодо здійснення виконавчої влади та місцевого самоврядування в межах відповідних адміністративно-територіальних одиниць районні та обласні державні адміністрації.

Основною проблемою на шляху реформування системи органів місцевого самоврядування є відсутність якісної нормативно-правової бази. Ця база мала б забезпечувати розвиток місцевого самоврядування: право територіальних громад самостійно вирішувати питання місцевого значення. Другою проблемою, яка потребує вирішення, є відсутність чіткого розподілу функцій та повноважень між органами місцевого самоврядування та органами місцевої виконавчої влади, що має бути забезпечено відповідним законодавством. Третє: недостатня можливість самостійності у прийнятті рішень органами місцевого самоврядування. Зокрема, що стосується формування місцевих бюджетів та спрямування їх витрат. Четверте: ігнорування інтересів територіальних громад при нормативному врегулюванні питань управління місцевими справами. П'яте: невизнання адміністративно-територіальною одиницею добровільно об'єднаних у сільську громаду жителів кількох сіл. Шосте: відсутність основ виборчої системи місцевого самоврядування. І багато інших питань, які потребують негайного вирішення. Але, на жаль, зважаючи на економічну кризу ці питання відкладаються на невизначений термін.

Такий стан системи територіального устрою та місцевого самоврядування в Україні обумовлює залежність цього інституту від політичних процесів на загальнодержавному рівні, а тому перетворює його на об'єкт маніпулювання з боку як місцевих чиновників, так і представників центральної влади. За таких умов, потребує негайного реагування проблема забезпечення доступу громадськості до влади, а також її впливу на процеси на місцевому рівні, закладення відповідних механізмів взаємодії держави з органами місцевого самоврядування [4].

2.2. Розширення повноважень Верховної Ради, створення парламентської більшості, фракційна дисципліна

Як вже згадувалося вище, метою змін, внесених до Конституції України наприкінці 2004 року, був перехід від президентсько-парламентської до парламентсько-президентської форми правління, а тому, зрозуміло, значно мали розширитися повноваження Верховної Ради України. Це дійсно сталося, аналіз цих змін дає підстави нам це стверджувати. Строк повноважень народних депутатів збільшився до 5 років, а після набуття чинності змінами до Конституції України парламент отримав такі кадрові повноваження:

- висування кандидатури для призначення на посаду Прем'єр-міністра України, призначення Прем'єр-міністра України за поданням Президента України;

- призначення за поданням Президента України Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, звільнення їх з посад;

- призначення за поданням Прем'єр-міністра України всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, Міністрів оборони та закордонних справ), Голови Антимонопольного комітету України, Голови Державного комітету телебачення та радіомовлення України, Голови Фонду державного майна України, звільнення відповідних осіб з посад;

- призначення на посаду та звільнення з посади за поданням Президента України Голови Служби безпеки України;

- надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

- прийняття відставки Прем'єр-міністра України, Кабінету Міністрів України в цілому та окремих членів Кабінету Міністрів України;

- право звільнення з посад третини складу Конституційного Суду України [2].

Після цих змін повноваження парламенту суттєво розширилися. Але існують фактори, які заважають ефективній роботі Верховної Ради, багато нюансів законодавчо не врегульовані, що постійно призводить до виникнення суперечностей між владними інституціями. Ось ці основні суперечності:

- Конституція України не дає чіткої відповіді на питання про те, за яких умов і з якого моменту Кабінет Міністрів вважається сформованим.

- В конституції не зазначено як мусить діяти парламент, коли президент не вносить подання про призначення на пост прем'єр-міністра, особи , яка була обрана коаліцією.

- Тепер може виникнути ситуація, коли Президент України взагалі не вноситиме подання про призначення на посади Міністра оборони та закордонних справ, Голови Служби безпеки України. Прем'єр-міністр, відповідно, може не внести подання щодо призначення на посади членів Кабінету Міністрів України та керівників передбачених Законом «Про внесення змін до Конституції України» центральних органів виконавчої влади.

- Розпуск парламенту президентом не суворо обмежений, та обставина, що за реформою Президент України може розпустити парламент в трьох випадках (кожен з яких може бути результатом ширшого кола причин) робить тезу про перетворення України з президентської республіки на парламентську непослідовною, президент за найменших підстав може розпустити парламент, що перетворює життя в Україні на суцільні вибори. Реальність такої ситуації ми вже відчули останніми роками.

Отже можна зробити висновок, що вплив президента на Верховну Раду не тільки не послабився, але в деяких моментах ще й посилився. Конституційна реформа ще більше розбалансувала систему стримувань і противаг в діяльності органів державної влади, яку передбачала конституція 1996 року.

Що ж стосується суттєвих новацій зміненої конституції, то до них, безумовно, відносимо вимогу формування парламентської більшості.

ДО РЕФОРМИ:

Конституція України не висувала жодних вимог щодо створення парламентської більшості, тому у Верховній Раді більшість виникала просто ситуативно, тобто без певної системи. Президент фактично не мав можливості ухвалити рішення про відставку парламенту.

ПІСЛЯ РЕФОРМИ:

У парламенті мусить бути створена більшість, яка формує уряд, підтримує його діяльність і несе відповідальність за цю діяльність. Президент має право розпустити парламент, якщо протягом 30 днів у Верховній Раді не сформується коаліція, або якщо протягом 60 днів після відставки попереднього уряду не сформовано нового [2].

З однієї сторони зміни мали б хоч якось впорядкувати роботу в парламенті. Насправді ж після набрання реформою чинності безладу в роботі депутатів не поменшало, а ситуація в українській політиці стала ще гострішою.

Те ж саме стосується і положень, покликаних зміцнити фракційну дисципліну у Верховній Раді. Закон «Про внесення змін до Конституції України» суттєво розширив підстави дострокового припинення повноважень народних депутатів України. Зокрема, з метою забезпечення політичної структуризації парламенту, запобігання міжфракційним переходам народних депутатів України, у Законі було закріплено принципово нове положення, у відповідності з яким невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій) або виходу народного депутата України із складу такої фракції, має наслідком дострокове припинення його повноважень на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дня прийняття такого рішення [2]. Не вдаючись до дослідження питання про відповідність цієї норми демократичним стандартам та доцільності її закріплення в Основному Законі, варто дати відповідь на питання: чи дозволяє вона досягнути цілі, які ставили на меті ініціатори її закріплення в Законі «Про внесення змін до Конституції України»? Відповідь тут очевидна: поставлених цілей вищезазначене положення не досягає. По-перше, підставою дострокового припинення повноважень народного депутата є лише його невходження або вихід за власним бажанням зі складу фракції. Таким чином, формально залишаюсь членом фракції, депутат може не бути ним фактично - брати участь у засіданнях іншої фракції, голосувати всупереч інтересам своєї фракції і т.п. По-друге, в ряді випадків навіть вихід депутата зі складу фракції за власним бажанням може не мати для нього будь-яких правових наслідків, зокрема - у вигляді дострокового припинення його повноважень. Наприклад, якщо фракція була утворена на основі виборчого блоку, то вихід керівника однієї з партій, що входила до складу виборчого блоку може не мати жодних негативних наслідків лише в силу того, що проведення з'їзду блоку для вирішення питання про дострокове припинення повноважень такого народного депутата буде блоковано партією, представником якої в парламенті є зазначений депутат.

Іншими словами, зміни, внесені до конституції, суттєво не вплинули на дотримання фракційної дисципліни. Достатньо згадати останні події розвалу «помаранчевої» коаліції у Верховній Раді, щоб довести це не тільки теоретично, але й на практиці.

2.3. Зміни щодо уряду

В умовах парламентсько-президентської республіки роль уряду значно зростає, а його зв'язок з парламентом міцнішає. На перший погляд в українській конституції також сталися суттєві зміни щодо правового статусу Кабінету Міністрів, але давайте ретельно їх проаналізуємо.

ДО РЕФОРМИ:

Прем'єр-міністра призначав Президент - для цього була потрібна згода принаймні 226 депутатів. Президент міг звільнити Прем'єра у будь-який момент, а парламент лише у тому разі, коли депутати не схвалили програми діяльності уряду. Та коли навіть Верховна Рада відсилала Прем'єра у відставку, його дальшу долю вирішував Президент - він мав право залишити керівника уряду на посаді ще на рік. Президент звільняв міністрів за поданням керівника уряду. Але оскільки самого Прем'єр-міністра глава держави міг звільнити будь-коли, - такі подання були лише формальністю. Фактично Президент формував склад уряду сам.

ПІСЛЯ РЕФОРМИ:

Прем'єр-міністра призначає Верховна Рада. Парламентська коаліція висуває кандидатуру Прем'єра. Президент протягом 15 днів має внести цю кандидатуру на затвердження Верховної Ради. Звільнити Прем'єр-міністра з посади може лише Верховна Рада. Президент має право лише внести до парламенту пропозицію про відставку. Прем'єр виносить до Верховної Ради подання про призначення або звільнення міністрів, а парламентська коаліція його затверджує. Остаточне рішення про звільнення міністрів ухвалює Верховна Рада. Виняток - міністр закордонних справ та міністр оборони, кандидатури яких подає на затвердження парламенту Президент [2].

Для більшості держав з парламентською формою правління, нетиповим явищем є дуалізми виконавчої влади. В той же час, попри задекларований перехід України до «парламентсько-президентської» форми правління, ініціатори конституційних змін так і не змогли (а може не схотіли?) вирішити проблему дуалізму виконавчої влади. Перш за все, Закон «Про внесення змін до Конституції України» не торкнувся кадрових повноважень Президента України в частині призначення на посади та звільнення з посад голів місцевих державних адміністрацій. За главою держави також було збережено функції забезпечення державної незалежності, національної безпеки і правонаступництва держави, керівництва зовнішньополітичною діяльністю держави, здійснення керівництва у сферах національної безпеки та оборони держави. В той же час, на Кабінет Міністрів України Закон «Про внесення змін до Конституції України» поклав обов'язок керуватись у своїй діяльності указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України. Враховуючи невизначеність змісту таких функцій глави держави, як забезпечення державної незалежності, керівництво у сфері національної безпеки і оборони, зовнішньополітичної діяльності держави, після набуття чинності Законом «Про внесення змін до Конституції України» Президент і надалі суттєво впливатиме на державну політику у зазначених сферах, звужуючи тим самим як сферу компетенції Кабінету Міністрів України, так і можливості впливу на нього Верховної Ради України. До того ж, як показала практика останніх двох років, міністри, кандидатури яких визначаються президентом, можуть опинитися в опозиції як до більшості парламенту, так і до сформованому нею уряду. Не сприяє посиленню ролі Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади також і той факт, що Законом від 8 грудня 2004 року було суттєво звужено перелік актів глави держави, які підлягають контрасигнуванню Прем'єр-міністра та міністра, відповідального за виконання відповідного акта [4].

Страницы: 1, 2, 3