Вебер характеризует патримониальное чиновничество и рациональную бюрократию как два во многих отношениях противоположных типа, но не проводит между ними непреодолимой границы11 Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблемы бюрократии у Макса Вебера. // Вопросы философии. - 2003. - № 3. - С. 36. . Промежуточное положение между этими двумя типами занимает в его теоретических построениях патримониальная бюрократия. Согласно Веберу, при чисто традиционном господстве управленческий персонал не обладает такими чертами бюрократической администрации, как четкое разграничение сфер полномочий, рациональная иерархия должностей, назначение на основе добровольного контракта, специальная подготовка как условие занятия должности и постоянное денежное жалованье. Однако все вышеперечисленные признаки, кроме, по-видимому, лишь контрактно-договорных отношений, могут в той или иной мере присутствовать в патримониальной бюрократии.

Таким образом, в отличие от чисто традиционных управленческих структур, патримониальная бюрократия содержит и некоторые рациональные элементы. Но определяющим признаком патримониальных бюрократий (как и патримониального управления) служит личностный, а не формально-правовой характер отношений власти. Поэтому элемент иррационализма неизбежно присутствует в патримониальной бюрократии, поскольку глава такой бюрократии не связан какими-либо формальными правилами и во многих случаях может действовать совершенно произвольно.

Как указывает М.В. Масловский, понятие «патримониальная бюрократия» в работах М. Вебера обозначает, по-видимому, не идеальный (чистый) тип, а лишь конкретные примеры управленческих структур, обладающих определенными рациональными чертами, но действующих в условиях традиционного господства. Помимо личностных отношений между главой государства и чиновниками, патримониальные бюрократии отличает тенденция к апроприации государственных должностей занимающими их чиновниками. Основу власти патримониальной бюрократии образует прежде всего присвоение чиновниками должностей и связанных с ними привилегий и экономических преимуществ. Но предельное развитие тенденции к такому присвоению означает утрату чиновничеством бюрократического характера и трансформацию патримониальной бюрократии в децентрализованное «сословное» господство, которое уже не является бюрократическим11 Масловский М.В. Политическая социология бюрократии. - М.: Инфра, 1999. - С. 66. .

Если патримониальные государства существовали повсеместно в различные исторические эпохи, развитый бюрократический аппарат сформировался в них лишь в отдельных случаях. Историческими примерами относительно высокоразвитых форм бюрократического управления в условиях патримониального государства служат Веберу бюрократии, существовавшие в Древнем Египте, в Китае, в поздней Римской и Византийской империях, а также в Западной Европе в эпоху абсолютизма11 Макаренко В.П. Теория бюрократии М.Вебера и буржуазные концепции организации и управления // Вопросы философии. - 2005. - № 6. - С. 18. .

Рациональная бюрократия исследуется Вебером в ходе анализа легального господства. Для такого господства характерно, что члены организации подчинены системе безличных абстрактных правил, которые могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. Наиболее чистый тип легального господства осуществляется бюрократическим управленческим аппаратом, который состоит из чиновников, действующих в соответствии со следующими принципами:

1) они лично свободны и подчинены власти только в том, что касается их безличных должностных обязанностей;

2) они организованы в четко установленную иерархию должностей;

3) каждая должность обладает строго определенной сферой полномочий;

4) чиновник занимает должность на основе добровольного договорного соглашения;

5) кандидаты на замещение должности отбираются на основании их специальной квалификации на конкурсной основе по прохождении экзаменов или по предпочтению дипломов, что требует от кандидатов наличия соответствующего специализированного образования; чиновники назначаются на должность, а не избираются;

6) вознаграждением служит постоянное денежное жалование с правом на пенсию;

7) должность рассматривается как единственный или, по крайней мере, основной род занятий занимающего ее лица;

8) существует система служебного продвижения в соответствии со старшинством или заслугами;

9) чиновник отделен от владения средствами управления и не присваивает свою должность;

10) он подчинен в своей деятельности жесткой и систематической дисциплине и контролю.

Вебер отмечал, что повсеместное распространение бюрократии (в государственном аппарате и политических партиях, в университетах, в армии и т.д.) вызвано, прежде всего, тем, что она оказывается более эффективной, чем любая другая форма управления. Точность, надежность, быстрота, безличность, дисциплина, предвидимость, знание, постоянство управленческого процесса и преемственность, унифицированность, единоначалие, субординация, специализация, сведение к минимуму конфликтов и экономичность - всё это, считает немецкий социолог, достигает наивысшего развития в бюрократической организации. Кроме того, бюрократическая организация - наиболее рациональное институциональное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей. Тенденция бюрократизации современного - массового - общества (как и процесс рационализации) определялись немецким социологом как «судьба эпохи»11 Макаренко В.П. Теория бюрократии М.Вебера и буржуазные концепции организации и управления // Вопросы философии. - 2005. - № 6. - С. 21. .

Таким образом, бюрократия, которая служит эффективным орудием управления в современном обществе, совершенно не подготовлена к тому, чтобы исполнять функцию определения государственной политики. Вторжение бюрократии в политическую сферу, когда она превращается из исполнителя в орган принятия политических решений, расценивалось Вебером как злоупотребление властью.

Теория бюрократии Вебера стала вершиной классического рационализма и вместе с концепцией Вильсона - Гудноу во многом послужила основой для развития административных наук в XX столетии.

Следует отметить, что становление современных концепций государственной бюрократии проходило под непосредственным воздействием возникшей после Первой мировой войны теории организаций, которая впоследствии достаточно интенсивно развивалась в качестве новой отрасли знания. При этом интерес исследователей подогревался и поощрялся потребностями частного предпринимательства, поиском новых форм повышения производительности труда и прибыльности предприятий. Изучение государственных организаций шло медленнее, однако общие, принципиально значимые черты любой организации позволяли исследователям использовать методологические наработки. Кстати, сам Вебер различал две формы бюрократии - государственную и частную, что дало основание считать его одновременно и классиком теории организаций, и основоположником современных концепций государственной бюрократии.

Таким образом, появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, признание принципа разделения политической и бюрократической деятельности и понимание необходимости профессионализации управленческого труда, а во-вторых, выявление специфических особенностей бюрократии как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы. В конечном счете государственная бюрократия могла теперь рассматриваться как самостоятельный объект научного исследования.

Свое дальнейшее развитие теория государственного управления и бюрократии получила в трудах «классической школы» и школы «человеческих отношений», представлявших направление «научный менеджмент», которое преобладало в первой трети XX в.

Представители «классической школы» (А. Файоль, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни и др.) сконцентрировали внимание на изучении организационных структур, их иерархии, официальных и коммуникативных потоках, безличных элементах организации, нормативном регулировании всех сторон деятельности организации и на этой основе предложили модели формальных структур и отношений11 Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. - 1999. - № 2. - С. 52. .

Целью «классической школы» была разработка принципов административно-государственного управления. Так, французский ученый А. Файоль сформулировал 14 общих принципов управления: разделение труда, власть (право отдавать распоряжения и сила, принуждающая им подчиняться), дисциплина, единство распорядительства, единство руководства, подчинение частных интересов общим, справедливое вознаграждение персонала, централизация, иерархия, порядок (каждый должен знать свое место), справедливость (равная оплата за равный труд), постоянство состава персонала, инициатива, единение персонала («корпоративный дух»). Идеи А. Файоля во многом перекликались с теориями американских классиков менеджмента - Ф. Тейлора, Г. Эмерсона, Г. Форда. Почти все «классики» были убеждены, что следование разработанным ими принципам приведет к успеху государственного администрирования в разных странах. Наиболее важные постулаты классической теории можно резюмировать следующим образом: наука вместо традиционных навыков, гармония вместо противоречий, сотрудничество вместо индивидуальной работы, максимальная производительность на каждом рабочем месте11 Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // Общественные науки и современность. - 1999. - № 2. - С. 53. .

В рамках классической школы система административно-государственного управления предстает как регламентированная сверху донизу иерархическая организация линейно-функционального типа с четким определением функции каждой должностной категории. Такая модель достаточно эффективна в условиях стабильной социальной среды и однотипных управленческих задач и ситуаций. Она до сих пор находит свое применение на различных уровнях управления.

В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Вместе с тем представители классической школы не исследовали свойства изменчивости организации, ее адаптацию во внешней среде, противоречия и внутренние источники развития, а главное -- «забыли» про человеческий фактор.

В 30-е гг. возникла школа «человеческих отношений» как реакция на недостатки классического подхода, в ответ на его неспособность осознать человеческие отношения в качестве основного элемента эффективности организации. Представители этого направления (например, американские ученые А. Маслоу, Э. Мэйо, М. Фоллет и др.) сделали акцент на организации как человеческой системе, на социологических и социально-психологических аспектах поведения ее членов. В частности, в своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации11 Худокормов А.Г. Экономические корни бюрократизма. М.: Просвет, 2001. - С. 96. .

Необходимость дополнения веберовско-вильсоновской концепции бюрократии, ее определенная ограниченность были осознаны в годы Второй мировой войны и вскоре после нее.

Утверждение Вебера о наивысшей эффективности бюрократии также подверглось критике. По мнению таких ученых, как Р. Мертон, Ф. Селзник, Т. Парсонс, А. Гоулднер и др., которые использовали функциональный подход к исследованию бюрократии, Вебер не учел возможности проявления в бюрократических организациях разного рода «дисфункций». Так, американский социолог Р. Мертон описал наиболее распространенную дисфункцию бюрократической организации, суть которой -- в так называемой «подмене целей», когда нормы и правила, которым следуют бюрократы, из средств достижения организационных целей превращаются в самоцель. Инструментальный и формальный аспекты бюрократической должности считаются более важными, чем само содержание работы. Более того, эти дисфункциональные аспекты системы подкрепляются, когда в качестве реакции, например, на протесты клиентов бюрократ защищает себя, действуя еще более формальным и косным образом. Другими словами, тот же самый структурный элемент может иметь, согласно Мертону, как функциональные (например, предсказуемость), так и дисфункциональные последствия с точки зрения организационных целей - косность и неспособность легко приспосабливаться, формализм и ритуализм.

В работах американского социолога А. Гоулднера бюрократия рассматривается как нормальный и «здоровый» институт, а негативные проявления бюрократической практики в виде формализма, косности, волокиты и т.д., то есть всего того, что обозначается термином «бюрократизм», характеризуются как дисфункции, «патологии». В одной из своих работ Гоулднер отмечал, что если начальник замечает у подчиненных ему работников отсутствие мотивации, он начинает контролировать их более придирчиво. Такой подход со стороны начальника может породить две проблемы. Во-первых, если у работников есть мотивация, они могут выполнять свою работу без придирчивого контроля. Во-вторых, мелочный и сверхпридирчивый контроль связан с ограничениями и наказаниями. Таким образом, правила, выработанные для того, чтобы, устраняя личное начало, уменьшить или устранить напряженность, свойственную отношениям подчинения и контроля, в результате закрепляют эту напряженность "подхлестыванием" низкой мотивации работников11 Гудков А., Левада Ю., Лаверсон Ф., Седов Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений // Государство и право. - 2004. - № 1. - С. 43. .

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10