|
|
| Финансово-экономические основы местного самоуправления |
|
днако, по общему мнению, понятие «финансовых» основ значительно уже, чем «экономических», первое -- составная часть второго, они соотносятся как частное и целое, взаимосвязаны и взаимозависимы.Данная точка зрения воспринята и законодателем при принятии нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской федерации». Прежний закон включал главу 5 под названием «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», имеющую отдельную статью «Экономическая основа местного самоуправления» и статьи, посвященные регулированию вопросов местных финансов. Более того, финансовые основы регулировались отдельным федеральным законом, который утратил силу в связи с принятием Федерального закона 2003г. Глава 8 нового Закона имеет название «Экономическая основа местного самоуправления» и регулирует в том числе местные финансы.В то же время, выделяя в понятии экономических основ финансовую составляющую, мы подчеркиваем ее особую значимость и необходимость для существования и жизнедеятельности местного самоуправления.Следует заметить, что помимо указанных существуют иные различия в определении понятия финансово-экономических основ. Например, Кутафин О.Е., Фадеев В.И. определяют финансово-экономические основы местного самоуправления как институт муниципального права через совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих соответствующие общественные отношения Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России, М., 2003. С. 331..По мнению других авторов, под финансово-экономической основой следует понимать совокупность регулируемых нормами права общественных отношений.Мы полагаем более целесообразным рассматривать понятие финансово-экономических правовых основ, что позволяет однозначно отнести их к институту муниципального права и определять в контексте правового регулирования соответствующих отношений. Кроме того, под основами, как правило, понимаются не все без исключения, не исчерпывающая совокупность регулирующих норм, а основополагающие принципы регулирования, что явно отражено в названии федеральных законов 1995 г. и 2003 г. В статье 4 Закона сформулировано понятие правовых основ местного самоуправления, которые определяются через общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры, а также нормативные правовые акты разного уровня.Учитывая данное законодателем общее определение правовых основ, мы бы определили финансово-экономические правовые основы местного самоуправления как систему регулирования отношений (принципы регулирования и совокупность правовых норм), возникающих в связи со свободным владением, пользованием и распоряжением муниципальной собственностью, самостоятельным осуществлением муниципальными образованиями бюджетно-финансовой, кредитной и инвестиционной политики.Ниже мы рассмотрим основные элементы финансово-экономической правовой основы местного самоуправления. Вопрос 2. Местные финансы.Как указывалось выше, при анализе понятия финансово-экономических правовых основ местного самоуправления финансовая составляющая специально выделена в данном понятии с учетом специального и существенного значения финансов в реализации функций органов местного самоуправления и решения вопросов местного значения. Прежде к так называемым местным финансам Закон об общих принципах относил: местный бюджет, муниципальные внебюджетные фонды, доходы от муниципальных займов и лотерей, кредиты, средства, передаваемые органам местного самоуправления государственными органами для осуществления отдельных государственных полномочий, а также полученные от государственных органов в качестве компенсаций, местные налоги и сборы граждан. Формирование финансовой основы местного самоуправления регулировалось специальным Федеральным законом «О финансовых основах местного самоуправления», определявшим местные финансы как совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения. Они включали средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления, и другие средства. Однако с принятием нового Закона об общих принципах организации местного самоуправления указанный акт признан утратившим силу.В настоящее время вопросы формирования и использования местных финансов регулируются Конституцией РФ, в ст. 132 которой говорится: «органы местного самоуправления самостоятельно ... формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы...». Данные нормы получили развитие в Бюджетном и Налоговом кодексах, а также в ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления 1995г.Само понятие местных финансов в этих законодательных актах не используется, однако из анализа регулирующих норм можно сделать вывод о том, что к местным финансам относятся средства местных бюджетов, которые упоминаются в ст. 49 ФЗ об общих принципах 2003 г. как составляющая часть экономической основы местного самоуправления наряду с находящимся в муниципальной собственности имуществом и имущественными правами.Вряд ли стоит признать такое перечисление удачным с точки зрения гражданского законодательства, которое относит к имуществу, как деньги, так и имущественные права (указанные в ст. 128 ГК РФ среди объектов гражданских прав). В этом смысле средства местных бюджетов также относятся к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. Вместе с тем указанным перечислением законодатель подчеркивает особое место местных финансов в создании экономической основы местного самоуправления.Следует отметить, что внебюджетные фонды, ранее указываемые в качестве составляющей части местных финансов, не упоминаются в действующем законодательстве применительно к органам местного самоуправления, в связи, с чем на практике возник вопрос о возможности их создания муниципалитетами. Бюджетный кодекс РФ указывает лишь на государственные внебюджетные фонды, являющиеся элементом бюджетной системы страны. Исходя из отсутствия законодательного запрета на создание муниципальных внебюджетных фондов, судебная практика идет по пути признания за органами местного самоуправления такого права Бюллетень Верховного Суда РФ. 2001. № 10. С. 21; № 12. С. 24., однако анализ норм бюджетного законодательства позволяет сделать вывод о фактической невозможности функционирования внебюджетных фондов на местном уровне, поскольку любые доходы муниципальных образований должны учитываться в местных бюджетах. В целях финансирования специальных целевых расходов, для чего ранее и создавались внебюджетные фонды, законодательством предусмотрено создание в рамках бюджетов целевых фондов.Все другие, ранее упоминавшиеся в законодательстве составляющие местных финансов -- займы, кредиты, переданные на исполнение государственных полномочий средства -- также не могут существовать вне местного бюджета, учитываются в нем и расходуются в соответствии с направлениями расходов, утвержденных бюджетом. Таким образом, местные финансы есть не что иное, как средства местных бюджетов.Согласно терминологии БК РФ, бюджет муниципального образования (местный бюджет) есть форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам ведения местного самоуправления. Местный бюджет в соответствии с БК РФ утверждается в форме нормативного правового акта представительного органа местного самоуправления либо в ином порядке, установленном уставом муниципальных образований Представляется, что единственной альтернативой нормативному акту может быть утверждение местного бюджета на сходе граждан, осуществляющем полномочия, в том числе исключительные, представительного органа местного самоуправления. Такой вывод связан с тем, что утверждение бюджета, согласно ст. 35 ФЗ об общих принципах, является исключительным полномочием представительного органа местного самоуправления..Местные бюджеты относятся согласно БК РФ к третьему уровню бюджетной системы Российской Федерации, тогда как первый и второй уровни образуют соответственно федеральный бюджет с бюджетами государственных внебюджетных фондов и бюджеты субъектов Российской Федерации с бюджетами территориальных государственных внебюджетных фондов.Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). Введение новым ФЗ об общих принципах двухуровневой системы организации местного самоуправления в виде поселений и муниципальных районов, объединяющих поселения и межселенные территории, не лишает поселения, входящие в состав района, права формировать и утверждать, а также самостоятельно исполнять собственные бюджеты. Данная позиция подтверждена Конституционным Судом РФ при рассмотрении дела о проверке конституционности некоторых положений закона Челябинской области о бюджетном устройстве и бюджетном процессе Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003г. № 16-П «Но делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда», «Вестник Конституционного Суда Российской Федерации». 2003. № 6. . В Челябинской области уже давно существует двухуровневая система организации местного самоуправления, где сельские районы являются муниципальными образованиями, но на их территории существуют и самостоятельные сельские, поселковые муниципалитеты, которые, по мнению Конституционного Суда РФ, имеют бюджетную самостоятельность по Конституции РФ и федеральному законодательству.В настоящее время местных бюджетов 30 тысяч, но с проведением реформы организации местного самоуправления в соответствии с новым законом их количество должно увеличиться соответственно с увеличением числа муниципальных образований.По ФЗ об общих принципах 2003г. бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района (ст. 52).Соответственно, Бюджетный кодекс РФ содержит правило, по которому бюджет субъекта Федерации и свод бюджетов муниципальных образований, находящихся на его территории, составляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. Консолидированный бюджет -- это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации на соответствующей территории (ст. 6 IS К РФ), он не является самостоятельным бюджетом бюджетной системы страны и используется лишь для расчета и анализа.Как известно, бюджетное устройство советского государства, послужившее основой для построения современных бюджетных отношений, представляло собой жестко централизованную иерархическую систему административного распределения финансовых ресурсов от вышестоящих уровней к нижестоящим. Самостоятельности региональный и местный уровни не имели, все зависело от усмотрения центра. Таким образом, исключался один из важнейших принципов, рассмотренных нами выше, принцип субсидиарности, когда каждый уровень непосредственно принимает соответствующие ему решения и несет за них ответственность. Как отмечают современные авторы, такая система «не обеспечивала эффективного предоставления бюджетных услуг и общей сбалансированности бюджетов, поскольку на региональном и местном уровнях отсутствовали стимулы к рачительному использованию бюджетных средств, а бюджетный дефицит и ответственность за его покрытие фактически перекладывались на вышестоящие бюджеты» Справочник «Социально-экономические проблемы России-2001», М. 2001. С. 320..В настоящее время бюджетные отношения в значительной степени децентрализованы, местные бюджеты выделены в самостоятельный уровень бюджетной системы, однако центристские тенденции все еще достаточно сильны. Здесь следует отметить особую роль местного самоуправления, поскольку развитие этого демократического института в наибольшей мере способствует отмиранию жесткой централизации, формированию эффективных механизмов бюджетного регулирования. Данные механизмы должны предоставить возможность властным единицам самостоятельно распределять финансовые ресурсы сообразно возложенным на них задачам, что наиболее существенно для местного самоуправления в силу его обособленности от государственной власти.Европейская хартия о местном самоуправлении, к которой присоединилась и Российская Федерация, следующим образом описывает условия формирования местных финансовых ресурсов:-- местные сообщества имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;-- финансовые средства местных сообществ должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией и законом полномочиям;-- по меньшей мере, часть финансовых средств местных властей должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых местные власти вправе устанавливать в пределах, установленных законом;-- финансовые системы, которые аккумулируют средства местных властей, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;-- защита более слабых, в финансовом плане, местных органов, требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Подобные меры не должны ограничивать свободу выбора местных органов в пределах их компетенции (ст. 9).Данные положения следует рассматривать в качестве основных принципов формирования не только местных финансов, но и экономической основы местного самоуправления в целом. О чем говорилось при анализе понятия финансово-экономической правовой основы местного самоуправления, однако в настоящее время вряд ли можно говорить об их безусловной реализации, как в законодательстве, так и в практике местного самоуправления, что неоднократно подтверждалось на самых разных уровнях, в том числе Президентом РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
|
|
|
© 2003-2013
Рефераты бесплатно, курсовые, рефераты биология, большая бибилиотека рефератов, дипломы, научные работы, рефераты право, рефераты, рефераты скачать, рефераты литература, курсовые работы, реферат, доклады, рефераты медицина, рефераты на тему, сочинения, реферат бесплатно, рефераты авиация, рефераты психология, рефераты математика, рефераты кулинария, рефераты логистика, рефераты анатомия, рефераты маркетинг, рефераты релиния, рефераты социология, рефераты менеджемент. |
|
|
