Нынешний российский федерализм характеризуется по-разному. Н.В. Брезгулевская считает, например, что он чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками Федерация и федерализм: виды и модели / Н.В. Брезгулевская // Право и политика. 2004. N 7. с. 47.. И.В. Левакин утверждает, что Россия -- единое федеративное государство с элементами «регионализма» Российская Федерация: проблемы государственного единства / И.В. Левакин. М., 2002. с. 173.. С моей точки зрения, за минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе и федеративные, и унитарные, и конфедеративные элементы. Именно как стремление к конфедератизму следует оценивать официальные декларации «о государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации», «праве на выход из состава Федерации», нашедшие отражение в конституциях ряда республик. Так, Татарстан, несмотря на то, что другие субъекты РФ отказались от признания себя суверенными государствами, продолжает оставаться суверенным государством -- в ст. 1 Конституции Республики Татарстан записано, что Республика Татарстан -- суверенное демократическое государство... Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан. Когда начался процесс приведения региональных законодательных актов в соответствие с Конституцией РФ, один Татарстан оставил в Конституции положение о Татарстане как суверенном государстве.

Некоторые политики предлагают вообще официально постепенно преобразовать Россию в конфедеративное государство (такой позиции придерживался, например, экс-губернатор Саратовской области Д. Аяцков). В связи с этим следует обратить внимание на проблему, может ли субъект Федерации обладать государственным суверенитетом. В мировой юридической науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г. Елинека о том, что государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Большинство зарубежных и российских ученых-юристов отказывается признавать субъектов федерации суверенными государственными образованиями. Одной из причин отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что концепция суверенитета таких субъектов всегда была связана с правом выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако Конституция РФ 1993 г. не восприняла эту идею, да надо отметить, что право выхода союзных республик в советский период было чисто формальным правом, ибо подобные попытки разными способами подавлялись. Лишь Конституция Тывы предусматривала право на выход из состава РФ путем всенародного референдума, но это противоречило ст. 5 Конституции РФ, и поэтому в мае 2001 г. на референдуме в этой Республике был принят новый текст Конституции, который не содержит данного положения. Конституция РФ 1993 г. изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Кстати, ни одна в мире федерация не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава Федерации. Поэтому речь должна идти о путях сохранения России как единого федеративного государства, а не как союза самостоятельных государств -- такие предложения могут привести к распаду России, что мы уже наблюдали на примере СССР. В связи с этим следует прислушаться к точке зрения В.Е. Чиркина, что собственная власть субъекта Федерации является публичной негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы. Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это ограниченная публичная квазиполитическая власть О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. N 10. с. 13..

СССР и Российская Федерация создавались как федеративные государства для решения национального вопроса, впервые в мировой истории федерации формировались по национальному принципу. Это означало, что субъектами в каждой из них стали национальные государства. Отличие России заключалось в том, что она была построена на автономии, т.е. ее субъектами были автономные государства -- автономные республики и другие формы национальной автономной государственности (автономные области и автономные округа). Российская Федерация большинством ученых признавалась федеративным государством, хотя фактически она, также как и СССР, была унитарным государством, подчиненным Центру -- Москве.

Фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от Центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным. Так, губернатор Приморского края С. Дарькин, выступая на выездном заседании комитета Совета Федерации по бюджету во Владивостоке в сентябре 2005 г., назвал неэффективным механизм распределения средств из федерального фонда поддержки регионов, предусмотренный федеральным бюджетом на 2006 г.: «Это просто абсурд, когда увеличение налогового потенциала региона влечет за собой уменьшение объема финансовой поддержки. Деньги должны получать в первую очередь там, где экономика работает эффективно». По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) -- к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного -- финансового сопровождения. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства. Так, В.А. Черепанов, исследующий проблемы осуществления государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, утверждает, что последние государственно-правовые реформы направлены на централизацию государственной власти Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами / В.А. Черепанов. М., 2003. с. 205.. Депутат Государственного совета Республики Татарстан М. Галеев правильно считает, что реальный федерализм предполагает взаимную ответственность и центр обязан также отчитываться перед регионами по тем полномочиям, которые регионы делегировали ему. Равно как центр должен контролировать регионы по тем полномочиям, которые есть у них. То есть эффективное федеративное государство невозможно только в условиях вертикали. Федерация -- это прежде всего регионы, а не группа чиновников из Москвы -- хотя, с другой стороны, излишняя самостоятельность некоторых регионов, особенно отдельных республик, отсутствие контроля за ними со стороны Центра приводят к оформлению и укреплению клановых режимов, использующих этно-демократические идеи. Не случайно некоторые авторы считают, что существование национальных автономий прямо нарушает гражданские права россиян, разрушает единое правовое пространство и лучший вариант -- это переход к национально-культурной автономии Трифонов Е. Творцы истории / Е. Трифонов // Новое время. 2005. N 38. с. 10.. В.Е. Чиркин считает, что структура федерации не должна быть связана с этническим, национальным составом, и при созданием субъектов следует руководствоваться комплексно-территориальным подходом, используя при этом не только этнические, но и исторические, географические и иные наименования для субъектов федерации В.Е. Чиркин. О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. N 10. с. 14.. Вызывает в связи с этим опасения некоторые положения проекта документа, подготовленного возглавляемым В. Яковлевым Министерством регионального развития, -- поправок к концепции государственной политики, утвержденной еще в 1996 г. Указом Б.Н. Ельцина. Согласно этому документу традиционная идея единого многонационального общества должна быть дополнена «консолидирующей ролью русского народа». Таким образом, как правильно указывает М. Глобачев, понятие «государствообразующей нации», прежде имевшее хождение лишь в записках частнопрактикующих патриотов, впервые в постсоветской России может обрести и -- обретет, скорее всего -- совершенно официальную легитимность. Из прочих новаций стоит упомянуть отказ авторов от раздела «Совершенствование федеративных отношений». Магистральная тенденция проекта: никаких суверенитетов по этническому признаку, зато разных виньеток в духе «этнокультурно» социализации можно подбавить и побольше Глобачев М. Фуражка на обритой вертикали / М. Глобачев // Новое время. 2005. N 42. с. 16..

Об укреплении унитаристских тенденций свидетельствует также учреждение федеральных округов, что, во-первых, не предусмотрено Конституцией РФ и, во-вторых, практика действия органов власти округов, прежде всего полномочных представителей, вызывает сомнения в их эффективности. К элементам выстраивания вертикали власти следует отнести и реформирование Совета Федерации, состоящему из назначаемых чиновников и бизнесменов, состав которого определяется в политическом «торге» Кремля с регионами. Главы и спикеры регионов перешли в чисто совещательный Государственный совет и Совет законодателей. Появились правовые инструменты, позволяющие Президенту отстранять губернаторов без объяснения причин. Выдвигается в последнее время идея назначения временных финансовых администраций в дотационных регионах, что явно ущемляет права субъектов РФ.

Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов РФ. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации -- выделяют обычно симметричную и асимметричную федерации. Сторонники симметричной федерации утверждают, что федерация -- союз равноправных по конституционному статусу субъектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Однако они не считают, что круг предметов ведения и полномочий различных субъектов должен быть одинаков. Получается, что одинаковые по статусу в соответствии с Конституцией РФ субъекты имеют различный объем полномочий, что выглядит явно нелогично.

Сторонники асимметричной федерации полагают, что разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты федерации обладают разными правами. В нашей стране и юридически, и фактически существует асимметричная федерация. Юридически асимметрия выражается в том, что республики действуют, например, на основе собственной конституции, а края и области -- на основе уставов, в республиках образуются конституционные суды, а в краях и областях допускается создание уставных судов и т.д. Юридическое неравенство субъектов РФ выражается также в том, что Центр с отдельными субъектами РФ заключил договора о разграничении предметов ведения и полномочий, согласно которым отдельные субъекты РФ получили определенные привилегии, например, Башкортостан, Татарстан и др. Не все субъекты РФ обладают равной финансовой самостоятельностью.

В целях ликвидации юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между Центром и субъектами РФ на основе договоров и соглашений, необходимо решить вопрос со «сложносоставными» субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, -- справедливо замечает В.Е. Чиркин, -- представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике» О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право / В.Е. Чиркин. 2004. N 6. с. 6.. В контексте выравнивания правового статуса субъектов РФ некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов до 30 -- 50. С моей точки зрения, безусловно, необходимо сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в администрации Президента РФ), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо. В связи с этим необходимо согласиться с предложением некоторых ученых разработать модель оптимального государственного устройства с учетом исторических особенностей страны, экономических законов, математической теории оптимизации и др. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации / М.Н. Добрынин. Новосибирск, 2006. с. - 81.

§1. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее

Понятие формы правления в литературе трактуется неоднозначно. Сторонники так называемой узкой трактовки понимают под формой правления прежде всего положение главы государства, хотя при данном подходе учитывается значение и статус других высших органов. Ряд других ученых понимает под этой категорией образование, организацию и функционирование высшей (верховной, суверенной) власти в государстве. Наиболее распространенным и, видимо, более точным является определение формы правления как образование и организация высших государственных органов, а также взаимосвязь последних с населением. В России ведется достаточно интенсивная дискуссия о том, к какому типу республики относится наша страна.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9