По моему мнению, подобное функционально не дифференцированное состояние муниципального властного механизма принципиально недопустимо, так как в рамках подобной теоретической конструкции уже на концептуальном уровне содержатся предпосылки для последующего практически - функционального противостояния местных представительных органов и высших должностных лиц муниципальных образований, которое уже наблюдалось в 1992-1993 году, что явилось одной из причин последующего конституционного кризиса.

2.2 Пути решения проблемы разграничения компетенции.

Совершенствование действующего законодательства в рамках и на уровне местного самоуправления весьма актуально и более продуктивно, поскольку прочувствована необходимость изменений, стали ощутимыми результаты практической реализации.

Хотелось бы отметить, что создание правовой базы местного самоуправления далеко от завершения. Чувствуется недостаток правовых актов, регулирующих деятельность органов самоуправления и порядок их взаимоотношений. Законодательные и другие нормативно-правовые акты должны быть направлены на более четкое разграничение компетенции между различными органами местного самоуправления.

Необходимо добиться рационального сочетания организационных форм, разграничивающих компетенции представительной и исполнительной властей, полного и четкого правового регулирования деятельности местного самоуправления.

Как жестко централистские, так и конфедеративные модели управления местным образованием сегодня не являются оптимальными. Допускается смешение правотворческих и исполнительно-распорядительных функций в органах представительной власти, нарушаются принципы единоначалия в исполнительной ветви власти, что может привести к негативным экономико-правовым последствиям. Сковываются инициатива и экономические интересы местного самоуправления.

Принципы рациональной организации управленческого труда требуют, чтобы каждый орган был наделен компетенцией, отличающей его действия от действий любого другого органа.

В связи с этим, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов государственной власти (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.). Это, по-видимому, придется делать в законах субъектов Российской Федерации. Для рационального разграничения полномочий, к компетенции муниципальных образований нужно отнести те полномочия, которые с учетом имеющихся ресурсов (включая переданные) и ограничений могут наиболее эффективно реализовываться на местном уровне. Важно учитывать также и факторы территориальной и временной доступности услуг, предоставляемых населению властью.

Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от государственных органов, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение. К полномочиям органов местного самоуправления в этой сфере отнесены организация, содержание и развитие соответствующих муниципальных учреждений. При уточнении полномочий местного самоуправления в названных сферах органам государственной власти надо исходить из того, каковы полномочия собственника и учредителя в отношении своих предприятий и учреждений, имея в виду не только права, но и бремя содержания объектов собственности. Это, по-видимому, строительство, ремонт, текущее поддержание в нормальном состоянии муниципальных объектов здравоохранения и образования, выплата заработной платы работникам учреждений образования и здравоохранения, закупка инвентаря, учебно-методических пособий, оборудования, обеспечение питания учащихся и больных, приобретение медикаментов, установление распорядка работы учреждений образования и здравоохранения, назначение руководителей этих учреждений, другие вопросы, обусловленные правами собственника муниципального имущества и учредителя муниципальных предприятий и учреждений. Исходя из сказанного, имеет смысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления в сфере здравоохранения и общего образования. В компетенции государственной власти остаются при этом такие вопросы, как выработка государственной политики в сферах образования и здравоохранения, установление государственных стандартов образования и оказания медицинской помощи, контроль за их соблюдением, подготовка медицинских и преподавательских кадров, оказание специализированной медицинской помощи, предоставление образовательных услуг в специализированных школах, предоставление ургентной помощи в отдаленных и малодоступных районах, научные и прикладные исследования в сферах образования и здравоохранения.

Поскольку структура органов местного самоуправления и компетенция этих органов устанавливается самостоятельно населением либо представительным органом местного самоуправления при принятии устава муниципального образования, полномочия должны передаваться не конкретно определенному органу местного самоуправления (например, администрации, главе муниципального образования, комитету, управлению или др.), а муниципальному образованию Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления / Фадеев В. // Право и жизнь - М., 1995. - №7. - С. 184-217..

Передача полномочий должна сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, а в бюджете Российской Федерации и субъектов Российской Федерации ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.

Как отмечал А.Н. Широков, особенностями формирования собственной компетенции муниципальных образований «являются множественность субъектов, участвующих в формировании компетенции местного самоуправления, и различие компетенции разных муниципальных образований. Исходя из этих особенностей, содержание проблемы установления компетенции каждого конкретного муниципального образования или их некоторых однородных групп заключается в сложности системного учета всех факторов, влияющих на наиболее целесообразное, с точки зрения эффективности исполнения функций и достижения целей, разделение полномочий между главой и представительным органом местного самоуправления» Широков А.Н. Федеральное законодательство России о местном самоуправлении. / Широков А.Н. - М., 1996. С.123.

В случае разногласий, необходимо создание специальной комиссии (не имеет значения, при законодательном или исполнительном органе муниципального уровня власти). В работе этой комиссии должны принять участие уполномоченные представители главы и представительного органа местного самоуправления, представители органов государственного управления в тех сферах, вопросы по которым являются спорными. Каждый субъект данных должен представить обоснования своей позиции. Если комиссии не удалось привести органы местного самоуправления к согласованной позиции, решение принимается комиссией. Решающим при его принятии должно быть максимальное приближение услуг к населению, а также возможность контроля со стороны населения за исполнением полномочий органами местного самоуправления. Решение, принятое комиссией, может быть вынесено, в качестве проекта закона, на рассмотрение законодательного органа. В процессе рассмотрения проекта закона необходимо, помимо мнения комиссии, выслушать также заинтересованные стороны Местное самоуправление: Теория и практика. 2-е изд-е, изм. и доп. / Под ред. Г. Люхтерхандт - М.: Фонд Ф. Науманна, 1997.С.53.

Таким образом, установление разграничения компетенции между главой и представительным органом местного самоуправления требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

Для решения этого вопроса, в первую очередь, необходимо:

- провести ревизию законодательства, содержащего нормы муниципального права, и привести эти нормы в согласование друг с другом;

- внести изменения в федеральное законодательство, используя точные юридические термины при определении компетенции отдельного органа местного самоуправления (т.е. главы и представительного органа МСУ);

- в необходимых случаях уточнить полномочия по отдельным предметам ведения в отраслевом законодательстве (частично это сделано в законодательстве по вопросам образования и здравоохранения);

- более детально определить полномочия органов местного самоуправления в сферах, относящихся к ведению органов государственной власти (здравоохранение, образование, культура, физическая культура и спорт, охрана окружающей среды) в законодательстве субъектов Российской Федерации;

- органам государственной власти субъектов Российской Федерации подготовить методические рекомендации с перечнем полномочий, которые не могут принимать на себя муниципальные образования;

- провести комплексное разграничение предметов ведения между главой и представительным органом местного самоуправления.

Далее - болезненный вопрос о структуре органов местного самоуправления. Он оказался дискуссионным для всех сторон - и для Комиссии, и для федеральных органов власти, и для органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и для органов местного самоуправления. Дело в том, что Закон в редакции 1995 г. не содержал почти никаких указаний на возможную структуру органов местного самоуправления и не требовал разделения властей на уровне местного самоуправления (чего, кстати, действительно не требует Конституция Российской Федерации). Смысл соответствующей главы закона сводился к тому, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (прямая цитата из Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации. Ст. 131.), уставом муниципального образования может быть предусмотрена должность главы муниципального образования (высшее должностное лицо с неопределенными полномочиями) и других должностных лиц местного самоуправления, обязательным является наличие представительных органов с очерченной исключительной компетенцией, могут существовать и другие органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 1.09.1995 г. № 154-ФЗ. Ст. 14. Ст. 15. В общем, если бы не нормы, касающиеся представительного органа, то глава не несла бы никакой смысловой и правовой нагрузки. В реальной же практике при том, что могли существовать различные организационные модели местного самоуправления, и они точечно существовали, превалирующей оказалась одна модель, коротко характеризующаяся тем, что, конечно, почти повсеместно были сформированы и представительные и исполнительно-распорядительные (местные администрации) органы местного самоуправления, однако при этом полномочия главы муниципального образования, главы местной администрации и председателя представительного органа были сосредоточены в одном лице. Есть мнение, что это позволило избежать конфликтов, дублирования функций, раздувания аппарата. На самом деле, это свело и так ограниченную роль представительного органа к фактически ничтожной (надо отметить, что и количественный состав представительных органов был, насколько это возможно, минимизирован). Можно говорить о повышении управляемости, но можно и об узурпации власти одним должностным лицом и послушности единственного органа, который должен бы был выражать интересы населения и от его имени контролировать действия исполнительной власти. Тут еще надо добавить, что в числе депутатов заметное место занимали учителя, врачи, представители муниципальных предприятий, причем чаще всего директора школ, главные врачи больниц и руководители муниципальных предприятий ЖКХ, то есть во многом зависящие от главы местной администрации люди. В такой конфигурации власти бессмысленно рассуждать о публичном ее осуществлении, публичном контроле и развитии гражданского участия. Что же предложено взамен?

Первое. Законодательно признать фактическое существование главы муниципального образования, представительного органа муниципального образования, местной администрации, главы местной администрации. Что касается права населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления, то ему (населению) надо предъявить хотя бы понятные элементы этой структуры и возможное разграничение полномочий между ними, а также процедуры определения структуры органов местного самоуправления, без чего право вряд ли может быть реализовано Васильев В.А. Институт местного самоуправления и отдельные государственные полномочия / Васильев В.А. // Пробелы и коллизии в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. М.: Издание Государственной Думы, 2008. С. 61..

Второе. Законодательно закрепить разделение властей на уровне местного самоуправления. Наверное, три должностных лица (глава муниципального образования, глава местной администрации, председатель представительного органа муниципального образования) это уже слишком много, но два - вполне приемлемо (допустимость сочетания в одном лице двух статусов, один из которых - статус главы муниципального образования). Кстати, для отдельных муниципальных образований, особенно малонаселенных, из этого правила сделано исключение.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11