А вообще-то основной пафос законов о государственном управлении субъектов РФ состоит прежде всего в разграничении полномочий. В них ставится задача максимально четко определить, что остается вне пределов ведения Федерации, а значит, в компетенции ее субъектов, найти специфическую проблематику в предметах совместного ведения, четко выявить круг обязанностей, которые возлагают на себя госслужбы субъектов РФ.

Структура же законов о госслужбе, как правило, идентична на всех уровнях: общие положения -- государственная должность -- государственный служащий -- прохождение службы -- управление ею. В конечном счете это не так важно, главное, чтобы госслужба любой структуры успешно решала в изобилии встающие перед ней профессиональные задачи.

Проблемы муниципальной службы

Проблема, в том, что Федеральный закон о госслужбе не включает в состав федерального законодательства нормативные правовые акты о муниципальной службе, хотя таковые и существуют в законодательстве субъектов РФ. Однако федеральная нормативная база правового регулирования муниципальной службы все же существует. Государственной Думой 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.) (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.). Более того, он не является первым и единственным, так как развивает и конкретизирует положения другого Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

С другой стороны, не только Закон 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г (в ст. 4, п. 7), но и Конституция РФ (ст. 72 п. «н» и ст. 12) определяли необходимость принятия закона «Об основах муниципальной службы в РФ», так как отнесли регулирование основ муниципальной службы к федеральным полномочиям. Это означает, что Федерация может вводить общие установочные нормы не только для госслужбы субъектов РФ, но и для муниципальной службы.

Такое разграничение полномочий позволяет субъектам РФ самим регулировать не только государственную службу своего уровня, но и муниципальную службу. Однако регулированию субъектами РФ муниципальной службы Федеральным законом установлены правовые пределы. Это сделано для того, чтобы обеспечить конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления (ст. 12 ч. 1, ст. 132; ст. 133 Конституции РФ). Поскольку Федеральный закон 1997 г. имеет рамочный характер, субъекты Федерации должны на его основе принять свои законы о муниципальной службе.

Таким образом, возникают довольно стройные отношения субординации: Федеральный закон устанавливает основы организации муниципальной службы, субъекты РФ на его базе принимают соответствующие законы, а сами муниципальные службы в рамках этого законодательства относительно самостоятельны в решении местных вопросов.

Хорошим примером правового акта субъекта РФ о муниципальной службе может служить областной закон «О государственной и муниципальной службе Воронежской области», который четко регулирует отношения в сферах государственной и муниципальной служб, учитывая закрепленное в Конституции РФ разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектом.

2. Правовое регулирование федерального государственного управления

2.1 Что такое федеральное государственное управление и где она происходит

Под федеральной государственной службой имеется в виду профессиональная деятельность лиц, занимающих соответствующие должности в аппаратах федеральных органов государственной власти и иных федеральных государственных органов, образуемых для решения государственных задач.

Федеральная государственная служба осуществляется в федеральных государственных органах законодательной, исполнительной и судебной власти, функционирующих в пределах ведения и полномочий Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ.

Федеральная государственная служба законодательной власти осуществляется в аппаратах палат Федерального Собрания, Совета Федерации и Государственной Думы.

Федеральная государственная служба исполнительной власти осуществляется на государственных должностях:

в Администрации Президента РФ;

аппарате Правительства РФ;

в федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ и Правительству РФ;

на иных должностях.

Федеральная государственная служба судебной власти осуществляется в аппаратах федеральных судов:

Конституционного;

Верховного;

Высшего Арбитражного;

Генеральной прокуратуры.

Работа на штатных должностях в других федеральных организациях и учреждениях относится к федеральной государственной службе решением Президента РФ по представлению Совета по кадровой политике при Президенте РФ. Например, Указом Президента РФ от 13 июня 1995 г. № 587 Указ Президента РФ от 13 июня 1995 г. № 587 «О внесении изменений и дополнений в Реестр государственных должностей федеральных государственных служащих» установлен перечень должностей федеральной государственной службы в аппарате Центральной избирательной комиссии РФ.

Отношения в сфере федеральной государственной службы в своих главных аспектах урегулированы в основном Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации».

Закон установил:

правовые основы организации государственной службы;

статус государственных служащих;

их права и обязанности;

правоограничения;

социальные гарантии;

ответственность;

порядок прохождения государственной службы;

ряд других существенных положений о государственной службы.

Федеральная государственная служба в отдельных государственных органах регулируется также федеральными законами об этих органах.

2.2 Недостатки правового регулирования и пути их устранения

Один из существенных недостатков действующего механизма правового регулирования государственного управления -- его громоздкость. Непосредственно в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г содержится 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. И это при том, что в самом Федеральном законе содержится всего 30 статей. Большей части правовых актов, к которым содержатся отсылки в Законе от 31 июля 1995 г., реально не существует. Поэтому нормы Закона в значительной степени до сих пор остаются нереализованными. Более того, хотя Закон и является базовым, тем не менее он не предусматривает единой методологической основы правового регулирования государственного управления, что при его бланкетном характере еще более усугубляет противоречия.

Совершенно недопустима ситуация, когда федеральный закон вступает в противоречие с другими нормативными правовыми актами. К сожалению такая ситуация имеет место, при чем Закон о госслужбе «не стыкуется» даже... с Конституцией РФ «Конституция Российской Федерации», М., «Новая школа», 1995 г.. В ст. 2 Закона 17 декабря 1997 г. принят Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (одобрен Советом Федерации 24 декабря 1997 г.) записано, что субъекты РФ сами регулируют вопросы государственного управления. А в Конституции РФ (ст. 72 ч. 1 п. административное и трудовое законодательство отнесено к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Можно привести и другие подобные примеры.

Одной из причин такого положения может быть та, что Закон о госслужбе несколько и относит к федеральному ведению многое из того, что вполне можно передать на другие уровни регулирования. Так, федеральными законами и законами субъектов РФ должны регулироваться не только установление государственных должностей РФ и ее субъектов, денежное содержание служащих на государственных должностях категории “А”, учреждение должностей по категориям “Б” и «В», но и порядок исполнения обязанностей по государственным должностям, и особенности службы в от дельных государственных органах, и многое другое.

Мы уже говорили, что в условиях отсутствия пакета федеральных законов о госслужбе возникающие новые вопросы ее регулирования решаются указами Президента РФ и постановлениями Правительства. Видимо, это правильно. Но эти же вопросы, по Закону о госслужбе, могут регулироваться и федеральным законодательством. Вряд ли это оправданно. Закону не угнаться за ситуационными, спонтанно возникающими проблемами. Его задача -- обеспечить стабильность государственного управления и регулировать ее в стабильной ситуации.

Следует сказать еще об одном. Нормы законодательства о госслужбе, начиная с Закона от 31 июля 1995г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г, имеют в основном материальный характер: о государственных должностях, о принципах государственного управления, о правах и обязанностях госслужащего и т.д. Но конкретный опыт, особенности процесса прохождения государственного управления однозначно убеждают, что на данном этапе следовало бы отдать предпочтение процессуальным нормам.

Работа по созданию законодательства о государственном управлении проводилась также по пути формирования правовой базы различных ее видов: военной, в органах внутренних дел, в органах налоговой полиции, в таможенных органах, в органах прокуратуры -- на основе специальных законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации об этих органах. Указами Президента РФ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации предусмотрены некоторые особенности прохождения государственной службы в Министерстве иностранных дел РФ, Министерстве юстиции РФ, органах государственной налоговой службы, аппаратах федеральных судов.

В результате правотворческой практики последних лет в законодательстве о федеральном государственном управлении накопилось значительное количество противоречий, нестыковок и пробелов. Серьезным недостатком является использование большого количества подзаконных правовых актов: инструкций, указаний, разъяснений и др. Вместе с тем, несмотря на значительный объем действующего законодательства о федеральной государственной службе (более 100 нормативных правовых актов), в нем не решены важнейшие задачи ее правового регулирования:

не определена законодательная компетенция Российской Федерации и ее субъектов;

не раскрыт базовый принцип организации государственного управления -- принцип служения государству;

не рассмотрена взаимосвязь между различными видами государственного управления;

не созданы правовые и гарантии для государственных служащих;

не сформулирована система управления государственной службой.

Все эти общие недостатки действующего правового регулирования федеральной государственной службы можно и нужно преодолеть. В этой связи целесообразно было бы провести юридическую экспертизу Федерального закона от 31 июля 1995г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г и подготовить проект Федерального закона о внесении в него изменений и дополнений. Одновременно необходимо было бы принять Федеральный закон «О федеральной государственной службе», проект которого давно подготовлен.

Другой путь -- принятие нормативных правовых актов, предусмотренных в базовом Законе о государственном управлении от 31 июля 1995 г. Сейчас в сфере федеральной государственной службы нарушен один из опорных пунктов правотворчества а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе, должны были разрабатываться и приниматься вместе с ним. Между тем даже через три с лишним года после вступления в действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. ни один закон, предусмотренный в нем, еще не принят. Таким образом, в регулировании федерального государственного управления нарушено правило системности, и действие Федерального закона от 31 июля 1995 г. Федеральный закон “Об основах государственной службы Российской Федерации” от 31 июля 1995 г. парализовано. Он остается по сути дела недействующим. Кардинальная задача состоит в том, чтобы базовый закон в сфере государственного управления был там, где это возможно, не бланкетным, а законом прямого действия.

Впрочем, мы, конечно, не правы, говоря о двух путях совершенствования законодательства о государственном управлении. Гораздо рациональнее свести их воедино, создав широкую прямую дорогу к непротиворечивому всеобъемлющему, систематизированному федеральному законодательству в этой важной сфере жизнедеятельности нашего государства.

Самостоятельную крупную проблему связанную с радикальным упорядочением законодательства о федеральном государственном управлении, составляет уже назревшая задача его кодификации. Эта проблема заслуживает отдельного обсуждения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5