5. Государственное отраслевое и региональное управление

Государственное управление обычно подразделяют на отраслевое и региональное управление. Взаимодействие этих двух форм создает реальную управленческую обстановку для использования других государственных и негосударственных видов управления. Что такое государственное отраслевое управление? Отраслевое управление -- это государственное управление определенной сферой трудовой деятельности. Государственная отрасль есть совокупность трудовых общностей, основой объединения которых служит одинаковое назначение' результатов труда, однородность используемых средств труда, специализированный состав кадров и условий труда. Управление отраслями трудовой деятельности осуществляют федеральные министерства и ведомства. Они наделены необходимым объемом власти и распорядительных полномочий. Отраслевое управление позволяет решать две исключительно важные задачи: 1) обеспечить единство управления трудом, средствами труда и научными исследованиями в каждой отрасли; 2) осуществить кооперирование и специализацию материальных, духовных и людских ресурсов, занятых в данной сфере.

Надо, однако, отметить, что понятия "отрасль трудовой деятельности" и "отраслевое министерство" не всегда совпадают. Иногда министерству подчиняется ряд отраслей трудовой деятельности. Например, сейчас Министерству экономического развития и торговли подчиняется несколько отраслей промышленности и торговли.

Министерства и ведомства как единые централизованные системы вступают в экономические связи с госбюджетом и создают материальные и финансовые фонды и резервы. Согласно Конституции РФ, министерства и ведомства несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления. В пределах своей компетенции издают подзаконные акты на основе и во исполнение законов РФ, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, организуют и проверяют их исполнение.

Министерства и ведомства сосредоточивают основное внимание на разработке общих и наиболее перспективных проблем подчиненной им отрасли, общеотраслевых правил и норм, определении структурной и кадровой политики. Структура управления отраслью зависит от количества объектов, места и роли отрасли в системе социальной деятельности, размеров и территориального расположения подведомственных структур, степени сложности трудовых и иных связей.

Структура министерства и ведомства включает: руководителя, его заместителей, коллегию, научно-технический совет, отраслевые управления, хозяйственно-технические службы и другие отделы. Основные структурные подразделения министерств и ведомств утверждаются постановлением правительства, а структура хозяйственно-технических служб и отделов -- руководством министерств и ведомств. На основе утвержденной структуры определяются штаты аппарата министерств и ведомств. Структура аппарата управления и распределение функций между его подразделениями и работниками устанавливаются так, чтобы была обеспечена выполняемость возложенных на данное министерство или ведомство государственных функций.

Деятельность министерств и ведомств строится на основе сочетания коллегиальности и единоначалия в обсуждении и принятии решений по руководству отраслью. Для этого в структуре министерств и ведомств обычно имеется два совещательных органа -- коллегия и научно-технический совет. Коллегиальность позволяет шире использовать знания и опыт многих работников, создает условия для большей объективности в оценке и решении рассматриваемых вопросов. Однако решение вопросов в коллегиальном порядке требует больше времени и сопряжено с одновременным отрывом ряда ответственных лиц от их постоянной работы. К тому же решения коллегиальных органов носят в известном смысле "обезличенный" характер.

В чем особенности регионального государственного управления? Региональное государственное управление -- это управление социальной деятельностью на определенной территории -- субъекте Федерации. Территорией называется конкретная часть земли, в которую включаются суша, вода, недра и воздушное пространство. Пределы всякой территории очерчиваются границей -- линией, отделяющей одну территорию от другой по тем или иным признакам, в данном случае -- административным и национальным.

Региональное управление сложилось в результате развития двух взаимосвязанных процессов: 1) территориального разделения труда и формирования территориальных социальных общностей; 2) выделения государственного управления в самостоятельный вид человеческой деятельности.

В чем отличие отраслевого управления от регионального? Объектом отраслевого управления выступают дифференцированные в результате разделения труда социальные системы, которые объединены в единый трудовой комплекс независимо от территориального расположения и специализированы на получении одинаковых результатов труда. Объектом же регионального управления служит сочетание отраслей на определенной территории, тот социально-экономический комплекс, который формируется независимо от состава отраслей и ведомственной подчиненности организаций и учреждений, расположенных на данной территории. Если отраслевое управление нацелено на определенную унификацию отраслевой деятельности, то региональное управление сосредоточивается вокруг специфических возможностей данного субъекта Федерации. Единство отраслевого и регионального управлений проявляется в том, что эффективное управление страной несовместимо как с ведомственностью, так и с региональностью (местничеством). В первом случае недооцениваются территориальные, а во втором -- отраслевые, в конечном счете общегосударственные интересы. Поэтому наряду с отраслевыми органами существует система государственного регионального управления, способная обеспечить согласованное развитие трудовых общностей, принадлежащих к различным отраслям, на территории конкретного региона.

Вместе с тем социальная эффективность государственного управления во многом зависит именно от правильного сочетания отраслевого и территориального видов управления. Их не следует противопоставлять друг другу- Напротив, следует всячески совершенствовать механизм их взаимодействия, чтобы они поддерживали и дополняли друг друга.

Ведущим, жизненно важным интересом для России стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом для каждого региона -- блокирование необратимого распада сферы его влияния. Региональное управление должно быть ориентировано на сбалансированность социальных, экономических, природно-ресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что, кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала, есть мощный внутрирегиональный потенциал, который следует реализовать. И это одна из первейших задач региональной политики, проводимой субъектами Федерации.

Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность государства в субъектах Федерации. Объект региональной политики -- взаимосвязи и отношения внутри региона и между регионами.

Методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регионального развития, формирование соответствующей правовой базы.

Только с осознания общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией появляется возможность для решения общероссийских проблем: здесь и начавшееся хозяйственное обособление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отношениях с общегосударственными структурами; национально-этническое развитие и дополнительное обособление; внутрирегиональные конфликты социального и общественно-политического характера; формирование собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития; экологическая стабильность; условия устойчивого развития регионов, особенно северных территорий; выделение и функционирование регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия и т.п.).

6. Взаимодействие федерального центра и регионов

Взаимодействие региональных и центральных органов власти в последние 10 лет определялось в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов -- к защите от "негативных" последствий таких реформ. При этом часть регионов пыталась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического продвижения, другая часть -- скорректировать само направление экономического реформирования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленное™ институтов национальной государственности, низкого уровня социальной направленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Особую ' остроту проблеме придает, во-первых, качественное изменение экономических отношений, которые реально находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, обновление федерализма и местного самоуправления -- процессов, которые также находятся на начальном этапе не менее длительного развития.

Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалась как производная противоречий между представительной и исполнительной ее ветвями. Региональная политика федеральных властей должна включать такие элементы, как:

* конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);

* согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики -- края, области, округа) и интересов различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается, скорее, как средство решения реальных проблем -- сохранения целостности государства и поддержания межнациональной стабильности.

Для удержания под контролем центробежных тенденций главные усилия направляются на соблюдение базовых конституционных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство государственного строя, отсутствие внутренних экономических границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов не представляется возможным, ставка делается на разработку и осуществление "новой региональной стратегии Российского государства", направленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также переход от узкоэкономических к более широким, общественным и социальным целям.

Наиболее противоречива позиция федерального центра относительно определения реального статуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений, с другой -- что регионы обладают определенными полномочиями в регулировании экономического поведения на их административной территории. Возможный выход из такого конфликтного положения видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономически депрессивных регионов и формируемого за счет "территориальной ренты, изымаемой в более благоприятных регионах.

Федеральные правительственные структуры в качестве приоритетных целей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода. Но правительство занимает достаточно жесткую позицию относительно претензий региональных властей на руководство деятельностью экономических субъектов. В итоге региональная политика свелась в основном к разрешению межнациональных проблем. Несмотря на предположение о том, что новые структуры региональной представительной власти на федеральном уровне (постпредства) станут лоббистскими машинами региональной администрации, пока нет подтверждения таким опасениям.

Отсутствие скоординированной региональной политики обусловлено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, федеральным властям удалось уверить региональные элиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уровень претензий на общее изменение курса), с другой -- произошли существенные перемены в структуре региональных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что на региональном уровне данные проблемы решены быть не могут.

Согласно Конституции РФ, республики пользуются определенными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной политики и что их права по контролю за использованием природных ресурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.

Можно предположить, что разные регионы должны были бы проводить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения региональных руководителей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны.

Анализ факторов, влияющих на темпы малой приватизации, показал, что статистически значимыми оказались лишь различия политических ориентации региональных руководителей и удельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов было незначительным. Это справедливо и в отношении индекса региональной зависимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и машиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от реформ. В любом случае различия в отношении региональных руководителей к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют руководители с устоявшейся репутацией сторонников реформ.

В этих условиях бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на региональном уровне, передаются центру, а затем фактически перераспределяются из центра в регионы. Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.

Особую группу органов исполнительной власти на региональном уровне составляют представительства федеральных министерств и ведомств. В основном они финансируются за счет федерального бюджета, но некоторая часть -- за счет бюджетов субъектов Федерации. Поскольку контроля за расходованием этих средств в обоих случаях практически нет, то штатная численность персонала в данных органах обычно раздута. Кроме того, их статус и соподчиненность до настоящего времени в должной мере не определены. В результате деятельность региональных органов федеральных министерств и ведомств носит нередко избирательный и малополезный для субъектов Федерации характер.

Сосредоточиваясь на решении федеральных задач, они часто дублируют друг друга, а главное -- упускают из виду цели региональной политики. Неопределенность механизмов подчинения этих органов осложняет взаимодействие с ними и не всегда позволяет координировать их действия с соответствующими подразделениями субъектов Федерации. Думается, что решение данной проблемы возможно главным образом на основе нормативного введения принципа двойного подчинения данных органов исполнительной власти.

В этом случае первые руководители исполнительных органов субъектов Федерации (губернаторы, главы, президенты республик) будут напрямую подчиняться федеральному президенту, а также будут подотчетны региональным законодательным органам. В свою очередь, региональные отраслевые исполнительные органы станут непосредственно подчиняться главам региональных исполнительных органов (губернаторам, главам администраций, президентам), а также федеральным отраслевым министерствам и ведомствам2. Механизмы всех этих взаимодействий достаточно хорошо были отработаны в прошлом. В советское время данная система была закреплена в Конституции СССР (ст. 16 и 142). Сейчас же используется несовершенная американская система, которая и в родном отечестве подвергается все более сокрушительной критике.

7. Список используемых источников и литературы

1. Атаманчук Г.И.. Критерии социальной эффективности управления ./С б. "Проблемы повышения эффективности государственного и муниципального управления в современной России". - Ростов н/Д., 2008.

2. Халиков, М.И. Система государственного и муниципального управления.

Учебное пособие. - 2-е изд. перераб. и доп. - Уфа: РИО БАГСУ, 2005.-310 с.

3. Виханский О.С. Менеджмент: Учебник / О.С. Виханский, А.И. Наумов. - М.: Гардарики, 1999. - 528 с.

4. Шипунов В.Г. Основы управленческой деятельности / В. Г. Шипунов. - М.: Высшая школа, 2004. - 294 с.

5. Граждан В.Д. Теория управления: Учебное пособие. - М.: Гардарики, 2006. - 416 с.

6. Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления: Курс лекпий. - Ростов н/Д, - С.238.

Страницы: 1, 2, 3