В этом плане важно иметь в виду, что выравнивание является лишь одним из инструментов комплексного механизма обеспечения территориальной справедливости, в который входят также различные налоговые и неналоговые инструменты [14, с. 226].

Прав Д.И. Дедов, предостерегающий от того, чтобы под маской социальной заботы использовалось государственное принуждение, направленное на ограничение выбора; на этой основе он отстаивает позицию умеренной политики перераспределения, главными критериями проведения которой является эффективность экономики и процветание общества [12, 238].

Законодательство уже пошло по пути усиления налоговой базы муниципалитетов. Так, в соответствии с бюджетным законодательством Пермского края в целях установления стимулов по увеличению доходной части бюджета муниципальных образований и снижения уровня дотационности начиная с 2009 года за муниципальными районами закреплены единые нормативы отчислений от налогов, поступающих в краевой бюджет: по налогу на доходы физических лиц - 15 %; по транспортному налогу - 100 %; по налогу на имущество организаций - 70 %. Эти меры должны повысить доходную часть бюджетов муниципалитетов, однако до полного решения проблемы еще далеко.

Еще один путь пополнения бюджета - неналоговые доходы. В соответствии со статьей 62 Бюджетного кодекса РФ неналоговые доходы местных бюджетов учитываются и формируются, в том числе за счет части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых правовыми актами органов местного самоуправления, платы за негативное воздействие на окружающую среду, доходы от продажи и передачи в аренду находящихся в государственной собственности земельных участков, расположенных в границах поселений, городских округов, на межселенных территориях и предназначенных для целей жилищного строительства, доходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности и др.

Некоторые авторы выражают мнение, что отсутствие у муниципальных образований возможности самостоятельно зарабатывать средства и направлять их на удовлетворение исключительно потребностей населения не только противоречит принципам рыночной экономики, но и не способствует их развитию. Сосредоточение у муниципальных образований исключительно «затратных» видов собственности порождает не хозяина, а просителя, препятствует становлению реального экономически самостоятельного местного самоуправления, основанного не на нищенской психологии.

В данном случае допустима постановка вопроса об ущемлении интересов населения муниципального образования, фактическом ограничении местного самоуправления.

Эту проблему можно решить, скорректировав позицию, определяющую правовой статус муниципального образования и его органов. [28, стр.8.]. Таким образом, проблема финансового обеспечения муниципалитетов становится проблемой реализации их правосубъектности, решение которой ставится в зависимость от статуса органов муниципального образования, которые представляют муниципальные образования в гражданских правоотношениях.

Подобные проблемы поставлены И.Кузьминым: «Публично-правовые образования (РФ, субъекты РФ, муниципальные образования), как известно, выступают в деловых отношениях на равных началах с другими участниками. При этом они подчиняются тем же правилам, которым следуют компании. От имени публично-правовых образований органы государственной власти и местного самоуправления приобретают гражданские права и обязанности в рамках своей компетенции согласно статусу, установленному нормативными актами (ст. ст. 124, 125 ГК РФ). К субъектам публично-правовых отношений применяются нормы административного, бюджетного и др. подобных отраслей права и лишь отдельные нормы гражданского законодательства. Именно в этом заключается сложность участия коммерческих предприятий в совместных проектах с государственными и муниципальными структурами. Так, например, в отличие от обычных компаний такие образования, согласно определению, содержащемуся в Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)», под процедуру банкротства не подпадают.

Кроме прочего, административная природа государственных и муниципальных структур слабо сочетается с партнерскими формами хозяйственной деятельности. Взять, к примеру, вопрос с инвестициями. Частные инвестиции в государственный сектор экономики используются не столько для развития, сколько для покрытия дефицита соответствующих бюджетов (ст. 104 БК РФ), а также для «компенсации» бюджетных издержек в пределах расходов на погашение государственных и муниципальных долговых обязательств. Предельный объем внутреннего долга России на каждый очередной финансовый год утверждается соответствующим законом либо актом органа местного самоуправления о бюджете (ст. ст. 106, 107 БК РФ), и поэтому частные средства, вложенные в совместный проект, зачастую не могут быть возвращены вовремя. В настоящий момент на федеральном уровне практически решена проблема финансовой ответственности государства перед частными инвесторами» [17, стр. 2].

2.5 Ответственность как проявление правосубъектности муниципальных образований

Имеется два аспекта проблемы ответственности в качестве проявления правосубъектности муниципальных образований: это ответственность самих муниципальных образований, их органов и должностных лиц, которые представляют муниципальные образования в гражданских правоотношениях (деликтоспособность) и ответственность иных участников гражданских правоотношений перед муниципальными образованиями.

Существует мнение, что главным субъектом ответственности муниципального образования является население муниципального образования.

«Большинство представителей муниципально-правовой науки сходятся во мнении, что право на осуществление местного самоуправления принадлежит местному населению. В соответствии с Конституцией РФ, Законом от 6 октября 2003 г. ведущее положение в системе субъектов, реализующих или участвующих в реализации права на местное самоуправление, занимает население, решающее вопросы местного значения непосредственно или через органы местного самоуправления» [29, стр. 445]. Население составляет часть народа, проживающего на определенной территории, и поэтому в какой-то степени является носителем суверенитета, т.е. осуществляет свою власть непосредственно либо через органы местного самоуправления (ст. 3 Конституции РФ) [16, стр. 90]. Признак местного самоуправления "под свою ответственность" рассматривается как самоответственность в том смысле, что намечаемые и осуществляемые решения и действия местного населения должны опираться только или преимущественно на собственные ресурсы, материальные и иные средства [30, стр. 12]. Согласно ст. 126 ГК РФ муниципальные образования сами отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, иными средствами. Государство и его органы не отвечают по их обязательствам, равно как и муниципальные образования не отвечают по обязательствам других субъектов права. Речь идет об ответственности населения "за порученное дело". Право и возможность решать вопросы местного значения означают наделение большой моральной ответственностью, которая в то же время не исключает достаточно ощутимых последствий ненадлежащей деятельности [20, стр. 379-380]. Формула "под свою ответственность" означает, что население отвечает само перед собой, и на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть этой ответственности. При этом правоведы не отрицают, что механизм ответственности населения предполагает установление санкций. Ответственное самоуправление предполагает, что в случае ненадлежащего осуществления гражданами своих прав вытекающие отсюда неблагоприятные социально-экономические, политические и другие последствия ложатся на население и могут государством не компенсироваться [15, стр. 34-35] .

Однако в официальных нормативных документах ответственность населения не предусмотрена, она остается лишь в качестве теоретических умозаключений юристов. Законодательством предусмотрена ответственность самих муниципальных образований, органов и должностных лиц местного самоуправления.

Так, в статье 126 Гражданского кодекса РФ указано, что муниципальные образования отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу, муниципальные образования не отвечают по обязательствам друг друга, субъектов РФ, Российской Федерации.

В соответствии со статьей 70 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

По формам реализации ответственности муниципальных образований также имеются особенности по сравнению с ответственностью остальных участников гражданских правоотношений.

Рассмотрение коллизий законодательного регулирования в сфере принудительного исполнения судебных актов, предусматривающих исполнение за счет средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, стало предметом рассмотрения высшей судебной инстанции Российской Федерации - Конституционного Суда РФ.

Сначала Конституционный Суд в своем Постановлении от 14 июля 2005 г. № 8-П [36], а потом законодатель путем принятия Федерального закона № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон "Об исполнительном производстве» поставили точку в достаточно длительном и принципиальном споре о том, должны ли применяться в процессе принудительного исполнения судебных актов по искам к казне общие нормы, закрепленные Федеральным законом «Об исполнительном производстве», или на законодательном уровне необходимо установить особую процедуру исполнения решений по искам к публичным субъектам (государству и муниципалитетам), согласившись с возможностью установления специальных правил [22, стр. 4].

Основной вывод Конституционного Суда состоит в следующем: «Федеральный законодатель вправе установить порядок исполнения судебных решений в отношении государства, предусматривающий определенные изъятия из такого общего правила исполнительного производства, как применение к должнику мер принуждения вплоть до принудительного отчуждения имущества. Государству в процессе исполнения судебного решения, вынесенного по иску к муниципальному образованию... во всяком случае должна быть обеспечена возможность принять организационно-технические меры по перераспределению бюджетных средств, находящихся на казначейских счетах, таким образом, чтобы реализация права на судебную защиту не парализовала деятельность соответствующих структур и, следовательно, не привела бы к нарушению обеспечиваемых их функционированием прав и свобод человека и гражданина. Итак, высшая судебная инстанция признала правомерным институт иммунитета бюджетов, закрепленный ст. 239 БК РФ, и разрешила коллизию между публичным и частным законодательством в указанной сфере в пользу норм бюджетного законодательства.

Особенности правового режима части имущества, составляющего казну, - бюджета - устанавливаются нормами бюджетного законодательства РФ, в частности нормами БК РФ (глава 24.1 БК РФ) [4]. Таким образом, к отношениям по принудительному исполнению судебных актов за счет бюджетных средств (в результате которого происходит расходование бюджетных средств) должны применяться нормы бюджетного законодательства, регулирующего порядок распоряжения бюджетными средствами, что как раз и вытекает из особенностей публичных субъектов.

Муниципальное образование, выступая в качестве частноправового субъекта, всегда будет иметь известные особенности статуса, поскольку, вступая в гражданско-правовые отношения, оно не перестает исполнять публичные функции, для реализации которых создано.

Институт иммунитета бюджетов - единственный правовой инструмент, способный обеспечить исполнение предписаний БК РФ в условиях, когда публично-правовые образования, вступая в гражданские правоотношения, являются должниками [22, стр. 4].

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5