Отнесение Конституцией РФ гражданского законодательства к ведению Федерации не означает, что субъект Федерации не может включить в свой нормативный акт (в сфере совместного ведения или в сфере ведения субъекта РФ) гражданско-правовую норму в тех случаях, когда существует объективная необходимость и те или иные общественные отношения не урегулированы или урегулированы недостаточно полным образом на федеральном уровне. Это позволяет обеспечить учет определенных региональных особенностей.

Далеко не все нормативные правовые акты, в которых содержатся нормы гражданского права, входят в отрасль гражданского законодательства. Нормы гражданского права могут содержаться также в иных отраслях законодательства и на уровне субъектов РФ, например в земельном, жилищном и других комплексных отраслях, отнесенных Конституцией к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Такие нормы не перестают быть нормами своей отрасли права - гражданского права. Общественные отношения могут регулироваться субъектами РФ не только с помощью включения в правовые акты отдельных норм гражданского права, но и путем издания "гражданских" нормативных правовых актов, содержащих в основном именно гражданско-правовые нормы.

Специфика правового регулирования в тех или иных субъектах Федерации определяется не только национальными особенностями, могут иметь место географические, климатические и иные особенности. Кроме того, не все субъекты Федерации обладают одинаковым экономическим потенциалом и уровнем экономического развития: одни регионы богаты расположенными на их территориях недрами, в других особенно развит определенный вид деятельности и т.д. Иначе в чем заключается подлинный смысл федерализма? Как представляется, в федеративном демократическом государстве его субъекты должны обладать достаточными полномочиями для решения определенных важных вопросов местного значения.

4. Развитие законодательства субъектов Федерации в сфере гражданского права ставит перед юридической наукой вопрос: каким образом будет осуществляться разграничение полномочий Федерации и ее субъектов в указанной сфере? Особое значение имеет разграничение этих полномочий в сфере совместного ведения, поскольку подавляющее большинство нормативных правовых актов субъектов Федерации, содержащих нормы гражданского права, принимается по предметам совместного ведения.

В Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 3 апреля 2001 г. Президент Российской Федерации отмечал, что первая задача на пути укрепления Федерации - "это определение конкретных, четких полномочий центра и субъектов Федерации в рамках их совместной компетенции, это разграничение федеральными законами, хочу это особо подчеркнуть, именно федеральными законами, предметов ведения и полномочий между федеральным центром и региональным уровнем управления" .

Однако для четкого и эффективного разграничения предметов ведения Федерации и ее субъектов в законе должны быть установлены критерии такого разграничения. В действующей редакции Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах) таких критериев нет.

В настоящее время уже не действует норма п. 1 ст. 12 утратившего силу Федерального закона от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации", согласно которой по предметам совместного ведения должны были издаваться федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти. В Законе об общих принципах такая норма отсутствует. Это, на наш взгляд, объективно отражает современное состояние федерального законодательства в сфере совместного ведения, больше похожего на законодательство в сфере исключительного федерального ведения, в которой федеральный законодатель осуществляет полное и детальное регулирование общественных отношений.

Представляется, что законодатель, определяя в федеральном законе по предмету совместного ведения полномочия Федерации и субъектов Федерации в соответствующей сфере, должен исходить из того, что полномочия Федерации в данной сфере должны быть достаточны для обеспечения интересов всего многонационального народа России. Все, что без ущерба интересам российского народа, государства, единому экономическому пространству России может быть урегулировано субъектами Федерации, должно составлять компетенцию органов государственной власти субъектов Федерации .

В этой связи представляется заслуживающей внимания формулировка ч. 2 ст. 72 Основного закона ФРГ, согласно которой в сфере конкурирующей законодательной компетенции "Федерация имеет право законодательствовать тогда и постольку, когда и поскольку общегосударственные интересы установления равноценных условий жизни на территории Федерации или сохранение правового и экономического единства требуют федерального законодательного регулирования". В современных российских условиях данный принцип вполне применим и должен быть закреплен на законодательном уровне в качестве общего принципа для принятия федеральных законов в сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов. Из сказанного выше следует, что необходимо внести изменения в Закон об общих принципах и федеральные законы по предметам совместного ведения.

5. В вопросе о нормотворчестве субъектов РФ в сфере гражданского права необходимо учитывать еще одно обстоятельство. Федеральным законом от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий" в Закон об общих принципах была добавлена статья 26.3.1, регламентирующая участие органов государственной власти субъектов Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения. В соответствии с указанной статьей "органы государственной власти субъекта Российской Федерации вправе участвовать в осуществлении полномочий Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения, не переданных им в соответствии с пунктом 7 статьи 26.3 указанного Закона, с осуществлением расходов за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации... если это участие предусмотрено федеральными законами. Указанные Федеральные законы могут содержать положения, предусматривающие: порядок согласования участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении указанных полномочий; возможность и пределы правового регулирования органами государственной власти Российской Федерации указанных полномочий".

Таким образом, в федеральном законе субъекту Федерации могут быть предоставлены отдельные конкретные полномочия Федерации по правовому регулированию отношений в области гражданского права. Приведенная статья Закона об общих принципах имеет важное значение, поскольку позволяет учитывать индивидуальные особенности конкретных регионов и предусматривает возможность предоставления им отдельных полномочий Федерации как по предметам ее ведения, так и по предметам совместного ведения.

6. Как уже неоднократно отмечалось в юридической литературе, субъекты Федерации могут и должны осуществлять правовое регулирование в сфере гражданского права. Так, В.Д. Зорькин полагает возможным нормотворчество субъектов РФ в сфере гражданского права, указывая, что "Конституция Российской Федерации (ст. 71, п. "о") к предмету ведения Российской Федерации относит гражданское законодательство, именно законодательство, а не все нормативно-правовые акты в сфере гражданского права" .

Как справедливо отмечает Ю.К. Толстой, "в нынешних условиях, как и в сколько-нибудь обозримой перспективе, обойтись без появления норм гражданского права на региональном уровне просто-напросто невозможно" . Однако он предлагает оставить в ведении Федерации лишь принятие Гражданского кодекса, а все остальное гражданское законодательство отнести к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Нам представляется, что помимо Гражданского кодекса, Федерация должна обладать исключительной компетенцией принимать нормативные правовые акты в сфере гражданского законодательства, устанавливающие основы правового регулирования, для всего государства единообразно регулирующие общественные отношения, обеспечивающие единое свободное экономическое пространство на территории РФ.

По мнению В.П. Мозолина, отнесение гражданского законодательства к ведению Федерации не исключает нормотворческую деятельность субъектов Федерации в сфере гражданского законодательства по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов. Нормы гражданского права, отмечает В.П. Мозолин, могут содержаться, в частности, в земельном, водном, лесном законодательстве, законодательстве об охране окружающей среды. Важно при этом, чтобы законы и иные правовые акты субъектов Федерации, принимаемые по вопросам совместного ведения, находились в соответствии с федеральными законами .

Г.А. Гаджиев и С.Г. Пепеляев указывают, что из формулировки п. "о" ст. 71 Конституции "не следует, что все гражданско-правовые нормы находятся в ведении Российской Федерации. Нет, в ведении Российской Федерации находится только принятие кодифицированных гражданских законов, что не должно исключать права субъектов Федерации включать в свои законы, регулирующие экономические отношения, отдельные гражданско-правовые нормы, не противоречащие федеральным гражданско-правовым нормам" . Однако, как показывает практика, субъекты Федерации не только включают отдельные гражданско-правовые нормы в свои законы, но и принимают отдельные гражданские законы, регулирующие экономические отношения. При этом указанные законы зачастую восполняют пробелы федерального законодателя в регулировании общественных отношений либо принимаются по предметам исключительного ведения субъектов РФ, когда регулирование соответствующих отношений невозможно без норм гражданского права.

Ряд авторов на основании ст. 71 Конституции делают вывод о невозможности регулирования субъектами РФ гражданских отношений.

Так, Е.А. Суханов, анализируя систему гражданского законодательства, отмечает, что в состав этой системы теперь могут входить лишь акты федеральных государственных органов, поскольку в соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство составляет предмет исключительной федеральной компетенции. Никакие акты, содержащие нормы гражданского права, не вправе принимать ни органы субъектов Федерации, ни иные государственные органы или органы местного самоуправления . В то же время Е.А. Суханов указывает: "Вместе с тем следует учитывать, что нормы гражданского права могут содержаться и в актах некоторых других отраслей законодательства, отнесенных к совместному ведению Федерации и ее субъектов", указывая при этом, что данные "акты могут, следовательно, приниматься и субъектами Федерации, но не могут противоречить нормам федеральных законов..." .

Критикуя регулирование земельным законодательством имущественных отношений, связанных с землей, А.Л. Маковский пишет, что в связи с отнесением земельного законодательства к совместному ведению такую возможность получают также и субъекты Федерации и тем самым нарушается "одно из самых важных положений нашей Конституции - то, что гражданское законодательство она относит к исключительному ведению Федерации (п. "о" ст. 71)" .

Анализируя жилищное законодательство Федерации и ее субъектов, В.Н. Литовкин отмечает, что акты жилищного законодательства субъектов Федерации не могут содержать нормы гражданского права и, соответственно, регулировать имущественные жилищные отношения. Однако, по мнению В.Н. Литовкина, если изменение действующей Конституции РФ станет реальностью, то гражданское законодательство в той части, в какой оно охватывает жилищное законодательство, следует перевести в предмет совместного ведения .

По мнению некоторых авторов, субъекты Федерации в рамках их компетенции могут издавать нормативные акты, содержащие административную, управленческую составляющую , и, соответственно, не могут регулировать нормами гражданского права имущественные, земельные или иные отношения в сфере совместного ведения . С этим трудно согласиться потому, что в этом случае Конституция не перечисляла бы такие предметы совместного ведения, как земельное, жилищное законодательство и др., поскольку п. "к" ст. 72 Конституции относит к совместному ведению административное законодательство.

Следует отметить, что указанные в литературе возражения относительно регулирования субъектами РФ отношений в области гражданского права касаются, с нашей точки зрения, исключительно вопроса толкования текста действующей Конституции РФ, но не решают проблему регулирования указанных отношений по существу.

7. В связи с изложенным возникает вопрос: допускает ли Конституция РФ принятие актов, содержащих нормы гражданского права, субъектами Федерации, или необходимо вносить в нее изменения?

Как правило, государства идут не по пути внесения изменений в конституцию, а по пути применения заложенных в ней правовых принципов и правовых норм к современным потребностям общества, что достигается благодаря осуществлению конституционного правосудия и выработке конституционных обычаев. Иначе этот процесс в литературе называется "преобразованием" конституции - без вторжения в ее текст, что также объясняется необходимостью обеспечения политической и экономической стабильности в обществе.

Норма Конституции обладает большим юридическим потенциалом по сравнению с другими правовыми нормами. Конституционные нормы необходимо толковать таким образом, чтобы данное толкование отвечало потребностям современного общества и уровню экономического и политического развития государства. Конституция РФ, хотя и принята в переходный период, тем не менее рассчитана на длительное действие в условиях рыночной экономики.

Конституция РФ позволяет субъектам Федерации устанавливать в своих нормативных правовых актах нормы гражданского права (как в сфере совместного ведения РФ и ее субъектов, так и в сфере ведения субъектов Федерации), что соответствует современным потребностям общественного развития при безусловном соблюдении принципа приоритета федерального законодательства.

Литература

1. Поленина С.В. Система советского гражданского законодательства // Советское государство и право. 1971. N 6. С. 33.

2. Рахмилович В.А. Гражданское право как предмет законодательной компетенции Российской Федерации и ее субъектов // Журнал российского права. 2003. N 8. С. 74.

3. http://www.kremlin.ru/appears/2001/04/03/0000_type63372_28514.shtml.

4. См., например: Хабриева Т.Я. Разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Перспективы правового регулирования // Право и экономика. 2003. N 3. С. 15.

5. Особое мнение судьи Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькина к Постановлению Конституционного Суда РФ от 4 марта 1997 г. N 4-П "По делу о проверке конституционности статьи 3 Федерального закона от 18 июля 1995 года "О рекламе".

6. Толстой Ю.К. Гражданское право и гражданское законодательство // Правоведение. 1998. N 2. С. 146.

7. Мозолин В.П. Новый Гражданский кодекс России и гражданское законодательство // Вестник Международного университета. Серия "Право" / Отв. ред. В.В. Безбах. М., 1996. С. 30.

8. Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. проф. В.П. Мозолина и проф. М.Н. Малеиной. М., 2004. С. 8.

9. Учебник "Гражданское право. Часть первая" (отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев) включен в информационный банк согласно публикации - Юристъ, 2005.

10. Гражданское право: В 2 т. Т. 1: Учебник / Отв. ред. Е.А. Суханов. М., 2003. С. 71.

11. Маковский А. Гражданское законодательство: пути развития // Право и экономика. 2003. N 3. С. 38.

12. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г. Предприниматель - налогоплательщик - государство. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: Учебное пособие. М., 1998. С. 91.

13. Гражданское право. Часть первая: Учебник / Отв. ред. В.П. Мозолин, А.И. Масляев. М., 2003. С. 53.

Страницы: 1, 2