Еще одним государством, конституция которого прямо запрещает делегированное законодательство, является Мексика. Конституция этой страны устанавливает, что ни в каком случае исполнительной власти не могут быть предоставлены полномочия на издание актов, имеющих силу закона.

Как выше указывалось, в Великобритании официально не выражено отношение к делегированному законодательству, поэтому, несмотря то, что законодательные функции принадлежат парламенту, законом может быть предоставлено право министру или другому лицу издавать указания такого рода, которые обычно содержатся в законах. Не существует положений, которые запрещали бы парламенту частично передавать свои законодательные полномочия другим органам, что на практике делалось в недалеком прошлом довольно часто. Уже во время Первой мировой войны правительство на основании Акта о защите королевства 1914г. (статья Об обеспечении государственной безопасности и защите королевства) получило практически неограниченные полномочия на делегированное законотворчество. Еще более обширные права на выполнение законодательных функций получило оно по Акту о чрезвычайных полномочиях в области обороны 1939г., в соответствии с которым на правительство была возложена ответственность за сохранение государственной безопасности и порядка, обеспечение жизненно важных задач.

Поскольку парламентская процедура, как мы увидим ниже, достаточно громоздка и для принятия решений обычно требуется значительное время, а жизнь нередко такого времени не оставляет, конституции многих стран предусматривают возможность делегирования парламентами своих полномочий другим государственным органам, имеющим возможность принимать решения более оперативно. За парламентами при этом остается последующий контроль. Парламентские полномочия делегируются обычно правительству.

Чаще всего это законодательные полномочия, и правительство, получив их, осуществляет делегированное законодательство.

Пример подробного его регулирования дает Испанская конституция. Согласно ее ст. 82, Генеральные кортесы смогут делегировать Правительству полномочие издавать нормы, имеющие силу закона, по определенным вопросам, которые не могут быть предметом органических законов. Законодательная делегация должна будет предоставляться посредством базового закона, когда его предметом будет создание текстов в виде статей, или обычного закона, когда речь идет об объединении различных законодательных текстов в один единый. Она будет предоставляться в выраженной форме по конкретному вопросу и с установлением срока для ее осуществления. Делегация исчерпывается, когда Правительство опубликует соответствующую норму. Нельзя считать, что делегация предоставлена молчаливо или на неопределенное время. Не будет также допускаться субделегация властям, иным, чем само Правительство. Базовые законы точно определят предмет и объем законодательной делегации, принципы и критерии, которым надлежит следовать при ее осуществлении. Полномочие на объединение законодательных текстов определит нормативную сферу, к которой принадлежит содержание делегации, уточнив, ограничивается ли она только формулированием единого текста или включает упорядочение, прояснение и согласование законодательных текстов, подлежащих объединению. Не затрагивая собственную компетенцию трибуналов, делегирующие законы смогут устанавливать в каждом случае дополнительные формулы контроля.

Согласно ст. 83, базовые законы ни в коем случае не смогут разрешать изменение самого базового закона и уполномочивать на издание норм, имеющих обратную силу. Статья 84 дает Правительству право возражать против рассмотрения законопредложения или поправки, которые бы противоречили действующей законодательной делегации. В таком случае возможно представление законопредложения о полной или частичной отмене делегирующего закона. Правительственные предписания, содержащие делегированное законодательство, должны, согласно ст. 85, именоваться законодательными декретами.

Такое подробное конституционное регулирование делегированного законодательства случай нечастый. Обычно конституционное законодательство в этом вопросе более лапидарно. В польской Малой конституции ему отведена одна ст. 23, состоящая из 7 частей. Согласно этой статье (ч. 14), Сейм по мотивированному предложению Совета министров может абсолютным большинством голосов уполномочить его на издание распоряжений с силой закона. Уполномочивающий закон определяет предмет регулирования или сферу действия полномочия. В период действия уполномочивающего закона законодательная инициатива по предмету полномочия принадлежит исключительно Совету министров. Полномочие не может касаться изменения Конституции, выборов Президента, Сейма, Сената, а также органов территориального самоуправления, бюджета государства, личных свобод и прав граждан, их политических свобод и прав, а также прав и обязанностей, вытекающих из отношений трудовых и социального обеспечения, равно как согласия на ратификацию международных договоров.

Таким образом, мы видим, что, хотя польское регулирование данного института более краткое, чем испанское, оно содержит такие серьезные его ограничения, которые испанский законодатель, возможно, счел сами собой разумеющимися, но, на мой взгляд, это недостаток испанского конституционного текста.

Делегированы, могут быть и другие полномочия. Так, согласно части первой ст. 79 итальянской Конституции, Палаты передают Президенту Республики право амнистии и помилования законом о делегировании. Примечательно здесь не только то, что и право помилования делегируется Парламентом, хотя обычно оно принадлежит к собственной компетенции главы государства, но и то, что делегирование имеет не длящийся, а однократный характер. Это вытекает из части второй указанной статьи, согласно которой амнистия и помилование не могут применяться к преступлениям, совершенным после внесения предложения о делегировании.

В тех странах, где конституции разрешают парламенту делегировать свои законодательные полномочия правительству, устанавливаются специальные формы парламентского контроля за соблюдением пределов и выполнением условий такой делегации.

Так, в Германии Регламент Бундестага предусмотрел, что нормативные акты Федерального правительства, которые требуют одобрения Бундестага или отмены которых Бундестаг может потребовать в течение определенного срока, передаются президентом Бундестага по согласованию с советом старейшин непосредственно в компетентные комитеты с назначением срока для представления доклада. Если комитет своевременно доклада не представит, вопрос включается в повестку дня следующего заседания Бундестага для принятия решения и без этого доклада. Естественно, что Бундестаг может оставить в силе правительственное правовое предписание либо отменить его.

В Испании, согласно Регламенту Конгресса депутатов, обсуждение и голосование по вопросу об утверждении или отмене королевского декрета-закона (это правительственный акт, но оформляется как королевский) проводятся на пленарном заседании или на заседании постоянной депутации после того, как минуют 30 дней со дня промульгации декрета-закона, причем в повестку дня его можно включать сразу по опубликовании в Болетин офисьяль (Boletin Oficial del Estado официальный бюллетень государства).

После сообщения члена Правительства об основаниях для издания декрета-закона проводятся обсуждение в целом и голосование за утверждение акта или его отмену. Если палата декрет-закон утвердила, председатель спрашивает, не желает ли какая-либо парламентская группа, чтобы декрет-закон рассматривался как законопроект. Если такое желание высказано, оно выносится на решение палаты. При положительном решении декрет-закон рассматривается как законопроект по срочной процедуре без допущения поправок, предлагающих возвратить его в целом. Постоянная депутация рассматривает в качестве законопроектов по срочной процедуре декреты-законы, изданные Правительством в период между легислатурами. Постановление об утверждении или отмене королевского декрета-закона публикуется в официальном бюллетене государства.

В тех случаях, когда делегирующий закон предусматривает дополнительный контроль за актами делегированного законодательства и какой-либо депутат или парламентская группа в течение месяца после издания акта в письменном обращении к бюро Конгресса возразили против какого-либо положения этого акта, он направляется в соответствующую комиссию палаты, которая должна в установленный срок представить заключение. Оно обсуждается в палате в соответствии с общими правилами законодательного процесса, а юридическими последствиями контроля являются те, которые предусмотрены в делегирующем законе.

1.2 Проблемы делегированного законодательства

Проблемы делегированного законодательства принадлежат к довольно сложным вопросам правотворческого процесса не только в Российской Федерации, но и во многих зарубежных странах, в которых данный институт получил широкое развитие еще в XX в. Исходя из принципа разделения властей, исключительное право на осуществление законодательной власти принадлежит парламенту, но изменившаяся политическая и социально-экономическая ситуация в демократических странах мира заставила внести некоторые коррективы в национальное законодательство. Исполнительная власть расширила свои возможности в правотворческой деятельности не только посредством использования права законодательной инициативы, но и через институт делегирования полномочий.

Институт делегированного законодательства - это совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих деятельность уполномоченного органа по осуществлению переданных ему законодательных полномочий, а также деятельность парламента по наделению органа публичной власти полномочиями из сферы своей компетенции и контролю за их осуществлением Арефина С.И. Конституционные основы делегированного законодательства. Автореферат дис. ... к.ю.н. М., 2005.. Делегированное законодательство является составной и неотъемлемой частью конституционного (государственного) права многих стран и в современный период развития общества широко используется. Количество актов, принимаемых в порядке делегированного законодательства, очень велико.

Одной из главных причин появления и быстрого развития делегированного законодательства является более ускоренное принятие правового акта, чем в парламентском законотворчестве. Так называемое опережающее законотворчество. В случае непредвиденных обстоятельств, когда требуется срочная разработка законов, акты делегированного законодательства можно использовать, не дожидаясь очередной сессии парламента и окончания полной процедуры парламентского законотворчества.

Важную роль в процессе расширения сферы делегированного законодательства и усиления его воздействия на общественные отношения играют и такие факторы, как его способность изменять и дополнять содержание законов, исходя из требований конкретной политической и экономической ситуации в стране. Существенным фактором в проявляющейся тенденции выступает также усложнение общественных отношений в мире. Современное состояние правотворческой деятельности государства характеризует небывалая интенсивность в принятии нормативных правовых актов: все социально значимые решения в государственном механизме управления обществом, как правило, требуют должного их нормативного обеспечения Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. N 4..

В странах континентального права (романо-германской правовой семьи), в том числе и в Российской Федерации, преобладает концепция закона как акта, принятого исключительно парламентом. Однако, провозглашая парламент высшим или даже единственным органом законодательной власти, конституции подавляющего большинства стран этой группы вместе с тем предоставляют главе государства или правительству право принимать нормативные правовые акты, имеющие силу закона. Широкое распространение в странах с континентальной или близкой к ней системой права получила концепция, согласно которой закон рассматривается не только в формальном смысле (акт парламента), но и в материальном. Впервые эта концепция была воплощена в Конституции Франции 1958г., которая предметно ограничила законодательную власть парламента, определив круг вопросов, по которым он может принимать законы. Все иные вопросы регулируются регламентами, то есть нормативными актами исполнительной власти Конституционное право: Перевод с англ. / Е.С. Уэйд, Д.Д. Филлипс, С.Б. Крылов и др. М., 1950. С. 31, 125, 389..

Нормативные правовые акты органов исполнительной власти - это акты, издаваемые главой государства, правительством, министрами и руководителями различных ведомств. В подавляющем большинстве стран нормативные акты являются как по своему содержанию, так и по количеству одним из важнейших видов источников конституционного права. Объясняется это двумя обстоятельствами: той значительной ролью, которую в современном государстве играет аппарат исполнительной власти, что проявляется, в частности, и в широком участии в процессе правотворчества; ростом и усложнением этого аппарата, обусловленными активным вмешательством государства в экономическую, социальную жизнь общества.

Прежде всего, следует выделить нормативные правовые акты, которые издаются главой государства (президентом, монархом), но имеют силу закона. Эти акты, называемые по-разному (декреты-законы, ордонансы, декреты, указы), принимаются главой государства, как по прямому предписанию конституции, так и по уполномочию парламента. В первом случае акты, имеющие силу закона, принимаются главой государства на основании общей компетенции, предоставленной ему конституцией (Италия, Сирия, Индия, Марокко). Например, Конституция Италии предусматривает, что Президент «издает декреты, имеющие силу закона» Конституции государств Европы. Т. 2. М., 2001. С.87. Во втором случае парламент может делегировать главе государства свои законодательные полномочия на определенный срок и по определенным вопросам (Испания, Италия, Румыния и др.). По общему правилу акты главы государства и правительства, министров, имеющие силу закона, предоставляются на утверждение парламента.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7