Согласно законодательству, лицо не может быть назначено на гражданскую должность: 1) если не имеет французского гражданства; 2) не обладает гражданскими правами и не удовлетворяет требованиям хорошего морального поведения; 3) нарушает законодательство о военной службе. Последнее требование на практике сводится к следующему: кандидат должен либо завершить свою военную службу, либо быть освобожден от нее.

Теоретически отбор кандидатов на должности производится на основе единого критерия -- способности выполнять возложенные на них обязанности. Это определяется оценкой профессиональной квалификации. Существует инструкция 1946 г., устанавливающая круг обязанностей и утверждающая необходимый образовательный уровень для каждого класса.

Конкурсные экзамены в класс А направлены на выявление обширных общих и технических знаний и должны оставить уверенность в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Необходим также диплом об окончании высшего учебного заведения.

Кандидат для поступления в класс В должен уметь определять, оценивать и разрешать со ссылкой на законодательство деятельность лиц, находящихся под его управлением. Это достаточно сложная функция, поскольку применение общих предписаний требует большой гибкости и профессиональных знаний. Конкурсные экзамены в этот класс носят более технический характер, чем экзамены в высший класс А. Однако и здесь по инструкции требуется высокий уровень общеобразовательных и профессиональных знаний.

Конкурсные экзамены в класс С (члены которого заняты техническим исполнением) призваны выявлять именно исполнительско-технические навыки, способность к личной инициативе здесь не требуется.

Для замещения должностей класса D подходят работники, не обладающие специальной профессиональной квалификацией, поэтому конкурсные экзамены в этот класс не выходят за пределы программы общеобразовательной школы 54 .

Конкурсная комиссия подбирается из компетентных специалистов, известных своей беспристрастностью. Она полностью независима от администрации. Конкурс включает письменный и устный экзамены. Во время письменного экзамена строго соблюдается принцип анонимности. Письменный экзамен может принимать самые различные формы: задание может состоять в редактировании текста, подготовке определенного досье и т.п. На устном экзамене оценивается общая культура кандидатов, их специальные знания, а также способность логично излагать свои мысли. Иногда кандидаты подвергаются тестированию.

Во Франции существуют два типа конкурсов: внешний и внутренний. На внешних конкурсах производится набор новых чиновников, внутренние конкурсы проводятся для продвижения части чиновников по иерархической лестнице. Главным принципом отбора на конкурсе являются не профессиональные качества претендентов, а общая эрудиция и элегантность стиля изложения, в основе которых должно быть классическое гуманитарное образование.

Следует подчеркнуть, что в отличие от США и Германии, где господствует концепция специализации служащего в госаппарате, во Франции (и Великобритании) превалируют положения о необходимости широкой подготовки для выполнения как административных, так и технических функций. Французская государственная служба стремится подбирать чиновников с достаточно высоким уровнем общей культуры, способных выполнять самые различные задачи.

Внутренний конкурс является лишь одним из средств продвижения. В соответствии с общим статусом продвижение чиновника во Франции включает продвижение по ступеням и повышение в чине. Продвижение по ступеням выражается в увеличении жалованья в зависимости от стажа работы чиновника и полученных им оценок. Повышение в чине может осуществиться двумя путями. Во-первых, по выбору, путем внесения чиновников в ежегодный список повышения, составляемый после получения мнения административной паритетной комиссии на основании полученных чиновником ежегодных оценок с учетом выслуги лет. Во-вторых, на основе профессионального отбора, проводимого с помощью специального экзамена.

Таким образом, основным элементом бюрократической карьеры во Франции (как и в Германии) является гарантия медленного, но верного продвижения по выслуге лет или по старшинству пребывания в данном учреждении. Этот принцип почти полностью исключен в США, где нет автоматического продвижения по служебной лестнице.

Наряду с обычным порядком продвижения по службе во Франции существует и исключительный порядок, цель которого -- ускоренное повышение в классе или в ранге внутри класса особо выдающихся чиновников. Установление такого порядка продвижения позволяет усилить влияние субъективных факторов на процесс комплектования чиновников. Существуют два пути исключительной карьеры. Первый заключается в том, что руководители административных агентств создают для перспективных чиновников в исключительном порядке соответствующие условия, предоставляя им возможность досрочно подготовиться к конкурсным экзаменам, при этом заранее зарезервировав для них определенную должность. Вторым путем исключительной карьеры является откомандирование. В этом случае за чиновником, направленным на службу за границу или в международную организацию, сохраняется право на продвижение по службе.

Как в других развитых странах, во Франции существует институт «политических» чиновников. Они пользуются всеми привилегиями чиновников, но не связаны с иерархической системой административно-государственного управления, поскольку с самого начала поставлены над ней; это как бы политическая надстройка над формально нейтральным чиновничеством. В действительности политические чиновники играют роль камертонов, с которыми сверяют свою деятельность все чиновники.

К политическим назначениям относятся должности директоров и членов министерских кабинетов, директоров административных департаментов, генеральных комиссаров, генеральных секретарей департаментов. Назначение всех этих лиц производится либо решением правительства, либо заинтересованного министра. По существующей системе эти лица уходят в отставку вместе, с правительством.

Таким образом, французское чиновничество представляет собой «многослойный пирог», в котором каждый слой поддерживает вышестоящий и давит на нижестоящий. В этом пироге исключительное место занимает верхняя группа -- элита гражданской службы, высшие административные и политические чиновники. Во Франции высший корпус представляет подлинно замкнутую группу, члены которой являются выходцами из одних и тех же учебных заведений. Можно без преувеличения сказать, что подавляющее число этих людей лично знакомы друг с другом и говорят на одном и том же не только политическом, но и бытовом языке. Все это делает французский высший корпус чиновников почти семейной организацией, интеграция которой достигается без особых формальностей.

Особое место в создании высших кадров государственного аппарата занимает Национальная школа администрации (Эколь Насьональ д'Администрасьон -- ЭНА). В это элитарное учебное заведение принимаются лица с высшим образованием не старше 26 лет и государственные служащие не старше 30 лет, имеющие стаж практической работы не менее 5 лет 59 . Чувство солидарности среди бывших учеников ЭНА очень развито: министр, закончивший в свое время эту школу, будет стремиться набирать своих сотрудников среди бывших однокурсников. Высший корпус ограничивает свой численный рост путем жесткого отбора. Так, Инспекция финансов ежегодно берет из ЭНА только 3--4 человека. В этом проявляется забота не только о своей компетентности, но и о своем престиже, важнейшим средством сохранения которого считается ограниченное число лиц.

Членство в замкнутой высшей группе трансформируется в должностное положение и должностной оклад. Как заметил Ж.К. Тоенин, «все, что происходит в группе, и сама группа нуждается только сама в себе». Мишель Крозье в своей книге «Феномен бюрократии» пишет о том, что основная масса чиновников не разделяет взглядов элиты и не понимает ее, что ведет к большей разобщенности французского чиновничества в целом.

В 70--80-е годы правительство левых сил пыталось бороться с элитарностью высшего административного аппарата. Министр публичной службы и административных реформ Ле Пор в своих выступлениях указывал на необходимость устрашения существенного неравенства в составе учащихся ЭНА. В 1981 г. в этой школе дети рабочих составляли лишь 3% общего числа учащихся. Ле Пор был убежден, что верхние слои государственных служащих «должны отражать социальную реальность нации». Но на практике в последнее десятилетие мало что изменилось в структуре административно-государственного управления Франции: высшая управляющая администрация по-прежнему отличается элитарной замкнутостью.

Определенный интерес представляет французская правовая доктрина в отношении политической деятельности государственных служащих. Благодаря Общему статусу французские чиновники пользуются большими политическими правами и свободами, чем государственные служащие других западноевропейских стран и США. Например, западногерманское, американское и английское право предполагает обязанность верности чиновников государственной власти. Иначе говоря, административное право этих стран регулирует не только профессиональную деятельность чиновников, но и их политическую лояльность. Во Франции, напротив, в личном деле чиновников не может фигурировать никакое упоминание о его политических, философских или религиозных взглядах.

Французская правовая доктрина исходит из принципа общей лояльности чиновника по отношению к государству. Но эта лояльность носит пассивный характер, она не требует активного выражения -- вступления в правящую партию или поддержки правительственного курса. Во Франции лояльность понимается скорее как верность нации и конституции, а не правительству. Лишь от высокопоставленных должностных лиц требуется политический конформизм.

Декларируя свободу политических взглядов чиновников вне службы, французская правовая доктрина ограничивает ее так называемой обязанностью сдержанности во время службы. На службе чиновникам рекомендуется отказаться от открытого выражения своих политических, философских или религиозных убеждений.

Следует особо подчеркнуть, что Франция является практически первой страной, утвердившей систему административной юстиции. Такая система сложилась здесь на основе реформ 1953--1963 гг. Основным звеном французской административной юстиции является Государственный совет, председателем которого по праву является премьер-министр, а заместителем -- министр юстиции. Действительное председательствование в Государственном совете осуществляет его вице-председатель. Государственный совет -- орган, полномочия которого носят как административный, так и судебный характер.

Административные полномочия Государственного совета состоят в праве давать заключения, предназначенные для администрации. В частности, Государственный совет может вынести решение о необходимости проведения административных реформ. Судебные полномочия Государственного совета состоят в праве рассматривать дела чиновников, в качестве суда первой инстанции, причем его решения являются окончательными. Государственный совет представляет собой также апелляционный суд в отношении нижестоящих органов административной юстиции. В среднем ежегодно Государственный совет рассматривает 3 тыс. жалоб чиновников.

Во Франции существует также институт посредника, как бы дополняющий систему контроля за административно-государственным управлением. Он был образован в 1973 г. по инициативе премьер-министра П. Месмера. Посредник назначается на 6 лет декретом президента Республики. Посредник обязан изучать передаваемые ему из парламента жалобы, возникающие в связи с деятельностью администрации. Другими словами, посредник представляет собой орган расследований. Если в результате расследования устанавливаются упущения в деятельности администрации, то посредник информирует об этом правительство.

Заключение

Оживление политического реформаторства правящих кругов Франции в последние десятилетия отражают глубокое беспокойство французского общества. Затяжной кризис политической и государственной системы, имеющий долговременные отрицательные последствия для страны, политическая нестабильность -- таковы факторы, которые объясняют, почему политические лидеры ищут новые теоретические концепции.

Список использованных источников

1. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы / Г.В., Атаманчук. - М. : Интерн, 2002. - 386 с.

2. Беливанов, А.Н. Государственная служба в странах Западной Европы / А.Н., Беливанов. - М. : Логос, 2005. - 423 с.

3. Василенко, И.П. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И.П., Василенко. - Томск. : Томский печатный двор, 2007. - 142 с.

4. Зубарев, А.А. Государственная служба / А.А., Зубарев. - СПб. : Изд-во С.-Петерб. гос. ун-та государственной службы, 2001. - 234 с.

5. Ярмишин, Н.Я. Государственная служба как социальный институт / Н.Я., Ярмишин. - М. : Высш. шк., 1998. - 301 с.

Страницы: 1, 2