p align="left">Муниципальная власть -- самая многочисленная в любой демократичес-кой стране, и неудивительно, что нужда в муниципальных работниках ги-гантская. В 2001 году их численность составляла в России 500--550 тысяч человек (в среднем по 3,5 работника на тысячу жителей), из них 110 тысяч -- это народные избранники, примерно 275 тысяч -- непосредственно му-ниципальные чиновники, да еще около 150 тысяч -- обслуживающий пер-сонал. Таким образом, уже сейчас это настоящая армия, и в ближайшем бу-дущем ей предстоит расти, поскольку муниципализация нашей страны еще далеко не завершена. Об этом речь пойдет ниже, здесь же стоит упомянуть, что в России пока лишь около 13 тысяч муниципалитетов, а будет, по край-ней мере, вдвое больше -- только немногим более 40 процентов администра-тивных ячеек (районов, городов, поселков и т.п.) обзавелись муниципальными властями к 2001 году. Да и действующим муниципалитетам предстоит совер-шенствоваться. По экспертным оценкам, «полноценными» (имеющими как минимум самостоятельный бюджет и имущество в муниципальной собст-венности) можно счесть не более 4 тысяч муниципалитетов из 13. К сожалению, сегодня муниципальные власти в России, особенно их ру-ководство и особенно в крупных городах, очень часто не понимают сути и специфики муниципального управления. Поэтому, повторим, у нас нужда в специалистах нового типа будет особенно большой, и этот рынок труда в самом ближайшем будущем окажется чрезвычайно емким и легким для тру-доустройства. Новым специалистам предстоит заменить собой старый ап-парат, не обладающий современной подготовкой, прежде всего в области специфической муниципальной экономики, к тому же сильно коррумпиро-ванный (по оценкам фонда ИНДЕМ, львиная доля коррупционеров во вла-стных структурах в нашей стране приходится на городские власти) [ 22; c.15]. Местное самоуправление с точки зрения местных общественных благ Местное самоуправление -- это прежде всего право местного сообщест-ва определять главные параметры своей жизни. К числу таких параметров относится сравнительная значимость общественных благ. Поясним на примере. Предположим, городские власти выдвигают на референдум, то есть на суд горожан, следующую проблему, наш бюджет располагает таки-ми-то средствами для инвестиций, и мы предлагаем вам решить, на что их потратить -- на замощение улиц или на ремонт отопления. И то, и другое -- общественное благо, но бюджет не позволяет улучшать и то, и другое одно-временно. Вот сами горожане и решают, какое из этих благ им сегодня цен-нее, и никто за них этого решать не вправе. А вот пример из реальной жизни. В американском штате Массачусетс та-кие высокие налоги, что его называют иногда «Таксачусетс» (от английско-го слова tax -- налог). В соседнем Ныо-Тэмпшире, наоборот, налоги очень низкие. Однако в Массачусетсе власти оказывают населению огромные услуги, а в Нью-Гэмпшире -- почти никаких, там жители сами заботятся о своих школах, больницах, дорогах, собирая на это деньги помимо казны штата. Таков был выбор жителей каждого штата, и этот выбор они закре-пили в своей конституции, в законах штата. Если кому-то из жителей Мас-сачусетса покажется слишком обременительным платить большие налоги, он может перебраться в Нью-Гэмпшир, и наоборот. В США бюджетные правила для муниципалитетов определяют власти каждого штата самостоятельно (так называемое правило home rule). По экс-пертным оценкам, там насчитывается около дюжины разных систем мест-ных бюджетов -- в зависимости от выбора местного сообщества граждан [22; 34c.]. Судьба местного самоуправления в России Такова либеральная философия местного самоуправления в ее приложе-нии к конкретной жизни западных стран, где на этот счет издавна сложи-лись устойчивые традиции. А как с этой «философской» точки зрения об-стоят дела с нашим российским местным самоуправлением? Увы, ничего из перечисленного выше местная власть в России сделать не способна. Бюджетные правила для нее жестко предопределены на са-мом верху -- федеральными законами, а также документами Министерства финансов. Ее права изменять налоговые ставки настолько ничтожны, что способны повлиять на размер доходов не более чем на 5 процентов, вво-дить же новые налоги, а уж тем более отменять старые она вообще не упол-номочена. Структура расходов тоже почти полностью расписана заранее, притом даже не в регионе, а на федеральном уровне. Практически отсутст-вует возможность заимствовать средства на стороне. Если добавить к это-му резкую несбалансированность бюджетной субфедеральной системы, ко-торая вынуждает громадное большинство местных бюджетов зависеть от поступления средств из бюджетов других уровней, то перед нами возника-ет весьма печальная картина... Все это слишком хорошо известно, но это не значит, что местное само-управление так и не прижилось на нынешней российской почве. Подоб-ный вывод делать, по меньшей мере, рано, ведь для становления таких слож-ных институтов нужен солидный срок -- гораздо больший, чем тот, кото-рый прошел с принятия нашей новой Конституции или даже с начала пе-рестроечных перемен. Пока же о российском местном самоуправлении можно сказать, что накоплен немалый опыт, и не только негативный, со-зданы сами учреждения, сложились коллективы муниципальных служа-щих, образовались межбюджетные каналы передачи средств. Теперь, наконец, настало время для того, чтобы оценить этот опыт и приступить к раз-гребанию завалов на пути развития местного самоуправления, помочь ему обрести подлинную автономию, прежде всего финансовую, и стать насто-ящей школой для воспитания самодеятельного гражданина. Пусть местное самоуправление, этот мощный источник общественной самоорганизации, трудно контролировать сверху, но оно сулит огромный прирост активности граждан, резкое оздоровление политической структу-ры и подлинное народовластие [22; 35c.]. 1.3 Анализ современ-ного состояния городского управле-ния в России За 10 лет, прошедших со времени принятия новой Конституции Рос-сийской Федерации, законодатель-но отделившей местное самоуправ-ление от государственной власти, в российских городах накопился бога-тый и разносторонний опыт само-стоятельного социально-экономиче-ского развития в новых условиях. Принятый в 1995 г. базовый Феде-ральный закон ФЗ-154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе-дерации» установил общие принци-пы деятельности муниципальных об-разований. В частности, перечень вопросов местного значения, нахо-дящихся в ведении органов местно-го самоуправления, был открытым, структура органов местного само-управления не была жестко регла-ментирована и т. п. Муниципалитеты, таким образом, получили высокую степень свободы в поиске эффективных способов решения своих проблем и выборе оптимального пути развития. Однако на практике эта свобода была суще-ственно ограничена дефицитом фи-нансовых и имущественных ресур-сов, вызванным неурегулированно-стью отношений между уровнями публичной власти. В этих рамках - между законодательно определен-ными широкими полномочиями и недостатком реальных управленче-ских рычагов - и шло развитие рос-сийских городов. Основным направ-лением развития (особенно на пер-вых порах) была рутинная работа по осуществлению институциональных преобразований, реформированию самой системы муниципального управления. Разумеется, интенсивность пре-образований в разных муниципали-тетах была различной. Выделились, условно говоря, «передовые» горо-да, наиболее восприимчивые к но-вым веяниям и активные в плане модернизации своего управления, и города, по разным причинам «отстающие». Многое зависело от воз-можностей, которыми объективно располагали муниципалитеты, от среды (в широком смысле), в кото-рой они пребывали, но велика была роль и субъективных причин разного рода. Так или иначе, можно конста-тировать, что за время существова-ния института местного самоуправ-ления в России сложилась террито-риально обусловленная система организации городского управле-ния, заслуживающая изучения, систематизации и анализа. Актуальность изучения современ-ного состояния городского управле-ния в России тем более велика сей-час, когда в развитии российских городов начинается принципиально новый этап. Причем наступление этого этапа определяют разнохарак-терные внутренние и внешние фак-торы. С одной стороны, относительная экономическая стабилизация в стране и критическая масса накоп-ленного опыта позволили многим городам, наконец, переориентиро-ваться с решения текущих проблем и проведения институциональных преобразований на стратегическое планирование своего развития. «Ан-тикризисный» характер муниципаль-ных программ постепенно сменяется направленностью на реализацию конкретных проектов, имеющих стратегическое значение для разви-тия городов. Все большее распро-странение получают новые управ-ленческие технологии (стратегиче-ское планирование, мониторинг и оценка программ и т. п.) и инстру-менты социально-экономического развития (ипотечное кредитование, правовое зонирование и т. п.). С другой стороны, сама система организации местного самоуправле-ния подвергается коренному реформированию. В рамках принятого 6 октября 2003 г. Федерального за-кона «Об общих принципах органи-зации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ) меняются территориальная ор-ганизация МСУ, система распреде-ления полномочий, порядок взаимо-действия между уровнями власти. При этом многие эксперты сходятся во мнении, что эти изменения чре-ваты для российского местного са-моуправления многими проблемами, дестабилизацией, снижением сти-мулов для местной инициативы. В полном объеме закон вступит в силу с 1 января 2006 г., но подготови-тельная работа в российских регио-нах идет уже сейчас. Эти факторы могут вступить во взаимное противоречие: необходи-мость перестраиваться на новые принципы работы способна затор-мозить развитие муниципалитетов. Ситуация переходного периода пре-доставляет хороший повод окинуть взглядом достигнутое на сегодняш-ний день и попытаться заглянуть в будущее. Прежде всего, назрела необхо-димость инвентаризации накоплен-ного городами опыта в сфере управления местным развитием с акцентом на таких актуальных пара-метрах как информированность ме-стных руководителей о новых управ-ленческих технологиях и распро-страненность этих технологий, ак-тивность муниципалитетов на меж-муниципальном уровне, техническая оснащенность администраций. Это первоочередная задача исследо-вания. Нельзя сказать, что россий-ское муниципальное поле прежде не попадало в центр внимания исследователей: его состоянию и про-блемам был посвящен ряд обстоя-тельных работ, среди которых стоит, например, выделить фундаменталь-ный труд В.Н.Лексина и А.Н. Швецова «Муниципальная Рос-сия». Однако эти исследования, как правило, замыкались на анализе формализованных сторон организа-ции местного самоуправления (ко-личественный состав муниципаль-ных образований, формы функцио-нирования местных органов власти, положения городских уставов и т. п.). Не менее показательные не-формализованные проявления деятельности муниципальных админи-страций (установление внешних кон-тактов, организация планирования муниципального развития, взаимодействие с местной общественно-стью, внедрение новых управленче-ских инструментов) выпадали из по-ля зрения исследователей. Один из путей выявления тенден-ций муниципального развития, не отражаемых официальной статисти-кой - проведение опроса среди представителей муниципалитетов. В качестве формы организации ис-следования было избрано анкетиро-вание, позволяющее оценить со-стояние управления в российских городах с точки зрения самих муни-ципальных работников, что дает бо-лее выпуклую картину по сравнению со статистическими данными. Кроме того, метод анкетирования позволя-ет решить вторую задачу исследования - выяснить, как российские муниципалитеты относятся к ново-введениям, предусмотренным но-вым Законом о местном самоуправ-лении, каким они видят будущий статус своих городов в новой сис-теме (городской округ или город-ское поселение, не являющееся ок-ругом). В настоящее время ощуща-ется нехватка систематизированной информации на эту тему. Между тем, отношение и готовность муни-ципалитетов к реформе во многом определяет перспективы их даль-нейшего развития, в том числе со-циально-экономического. 1. ОРГАНИЗАЦИЯ И РЕПРЕЗЕНТАТИВНОСТЬ ИССЛЕДОВАНИЯ В сентябре 2003 г. в ИЭГ была разработана анкета под названием «Городское управление в современ-ной России». Анкета была выверена профессиональными социологами на предмет корректности постанов-ки вопросов. С ноября по декабрь 2003 г. анкеты были разосланы в 1086 городов - во все города Рос-сии, за исключением городов феде-рального значения (Москвы и Санкт-Петербурга) и Чеченской Республи-ки. Представлять города при ответе на вопросы анкеты должны были главы городов или их заместители. Прием анкет от городов был завер-шен в конце июня 2004 г. Всего из 1086 городов заполненные анкеты прислали 217, Таким образом, каж-дый пятый город внес свой вклад в формирование общей картины со-стояния городского управления в современной России. Такой резуль-тат позволяет считать данную вы-борку достаточно репрезентатив-ной. В то же время результаты ис-следования нельзя механически экс-траполировать на все 100% россий-ских городов. Они отражают процессы, происходящие в наиболее «передовых» и активных в области развития местного самоуправления городах, носителях наиболее ценно-го опыта в данной сфере. Для удобства анализа все города в соответствии с традиционной классификацией разделены на три группы: большие (свыше 100 тыс. жителей), средние (от 50 до 100 тыс. жителей) и малые (до 50 тыс. жителей). Группа больших городов, в свою очередь, поделена на адми-нистративные центры субъектов Федерации и города, не являющие-ся центрами субъектов Федерации.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|