Поэтому первым основанием систематизации принципов государственного управления является выделение тех общих закономерностей, отношений и процессов, которые присущи всей системе государственного управления, обеспечивают прочность зависимостей государства и общества и создают что-то исходное, типичное для закономерностей, отношений и взаимосвязей различных групп ее элементов (подсистем). Подобные, в известной мере, универсальные закономерности, отношения и взаимосвязи государственного управления обозначаются понятием общесистемные принципы государственного управления. Выявить и описать эти принципы - задача специального исследования, поскольку она очень сложна, особенно когда касается государственного управления переходного характера - неустойчивого и постоянно изменяющегося.

Второе основание систематизации связано с анализом и научной характеристикой тех закономерностей, отношений и взаимосвязей, которые организуют группы онтологических элементов государственного управления. Речь идет, о чем хотелось бы напомнить, о таких группах элементов государственного управления, как цели, функции, структура, процесс. Если природа государственного управления отражается в общесистемных принципах, влияющих на все группы элементов системы государственного управления, то, естественно, что в каждой группе элементов должны действовать какие-то свои, специфические закономерности, отношения и взаимосвязи, придающие им (группам элементов) упорядоченную структуру.

Ведь в зависимости от того, как построены (в статике и динамике) соответствующие группы элементов, возникают их возможности и содержание действия в системе государственного управления. Из одних и тех же элементов государственного управления (целей, функций и т.д.) можно создать весьма различные структуры (комбинации элементов) с совершенно разной социальной ролью в общественной жизнедеятельности. К примеру, одни и те же элементы управленческой деятельности формируют автократический, либеральный либо демократически-правовой стили государственного управления. И так по каждой группе элементов. Закономерности, отношения и взаимосвязи организации групп элементов государственного управления, открытые и осмысленные наукой, думается, можно рассматривать в качестве структурных принципов государственного управления.

Данные принципы приобретают свою специфику в каждой из групп элементов, поскольку место и роль этих групп в системе онтологических элементов государственного управления обусловливают их особое построение. Значит, структурные принципы государственного управления можно подразделить на следующие виды: структурно-целевые, отражающие закономерности, отношения и взаимосвязи рационального построения "древа" целей государственного управления; структурно-функциональные, характеризующие закономерности, отношения и взаимосвязи построения функциональной структуры государственного управления; структурно-организационные, связанные с закономерностями, отношениями и взаимосвязями построения организационной структуры государственного управления, и структурно-процессуальные, дающие представление об основных (определяющих) закономерностях, отношениях и взаимосвязях рационального и эффективного ведения управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. О содержании групп структурных принципов будет сказано ниже.

И еще кратко об одном, третьем, основании систематизации принципов государственного управления. Нами рассматривается только общая (методологическая) часть теории государственного управления и в нем - только те принципы, которые имеют типичное значение для государственного управления. Но в различных подсистемах (территориальных, отраслевых, функциональных и т.д.) государственного управления и, особенно, в различных аспектах специализированной государственно-управленческой деятельности могут иметь (и реально имеют) место своеобразные, порой уникальные закономерности, отношения и взаимосвязи организации тех или иных управленческих элементов. Так выделяются, к примеру, принципы государственной службы, принципы работы с персоналом управления, принципы информационного обеспечения государственного управления, принципы технологизации государственного управления, принципы административного процесса и т.д.

Исследование, раскрытие и систематизация таких принципов - дело специального (дифференцированного) научного управленческого знания, как и познание принципов в других видах управления. В то же время весьма важно отслеживать, чтобы специализированные принципы в различных проявлениях государственного управления не противоречили общесистемным и структурным принципам и способствовали укреплению целостности государственного управления.

3. Виды принципов государственного управления

Выделение и гносеологическая характеристика общесистемных принципов государственного управления требуют глубоких и целенаправленных исследований. Поэтому здесь предлагаются лишь авторские размышления на данную тему, которые не претендуют, разумеется, на истину в последней инстанции. Это попытка представить в логической последовательности те закономерности, отношения и взаимосвязи, которые проистекают из зависимостей природы общества и государства и значимы для всего государственного управления. К ним отнесены: объективность, демократизм, правовая упорядоченность, законность, федерализм, разделение власти, публичность.

Принцип объективности государственного управления является исходным и обусловливает необходимость следования во всех управленческих процессах требованиям объективных закономерностей (естественно-природных и общественно-исторических) и реальным возможностям общественных сил. Он выражает зависимость системы государственного управления от:

а) характера, уровня развития и закономерностей общества, прежде всего тех его компонентов, которые выступают управляемыми объектами;

б) общественных целей, поставленных и решаемых в данный исторический отрезок времени;

в) наличных средств и ресурсов, подлежащих вовлечению в управление;

г) внутренних закономерностей функционирования и развития управления как определенного системного общественного явления.

Принцип объективности отражает также широкий круг закономерностей, отношений и взаимосвязей организации, функционирования и развития государственного управления, связанных с преломлением и реализацией в нем целей, объективных условий и субъективного фактора общества. Нарушение этого принципа, вызываемое обычно субъективистскими, волюнтаристскими отклонениями от природных и общественных закономерностей, приводит к большим потерям в жизни общества, направляет его усилия в необоснованную или негативную сторону, тормозит развитие, вызывает неприятие людьми государственно-управляющих воздействий.

В современном государстве основополагающее значение в осуществлении управления с его стороны отводится принципу демократизма государственного управления. Утверждение этого принципа является результатом многовековой борьбы народов за признание их носителями суверенитета и единственным источником власти и, соответственно, за обеспечение прав и свобод каждого человека и гражданина. Принцип демократизма воспроизводит народовластие в государственном управлении. Это - сложный и многогранный принцип, требующий, прежде всего, установления глубоких и постоянных взаимозависимостей между обществом и государством, между всеми компонентами общества и необходимыми им компонентами системы государственного управления. Он менее всего сводится к проведению государственными органами в обществе референдумов или избирательных кампаний, а предполагает пронизывание потребностями, интересами и целями жизнедеятельности людей (своих граждан) всех элементов государственного управления (политики, целей, функций, структуры, процесса, результатов управления и т.д.). К сожалению, нередко демократизм государственного управления иссякает с занятием депутатских мест и государственных должностей. Отсюда "дурной" кругооборот одних и тех же политических проблем. Необходимо подлинное освоение принципа демократизма государственного управления.

Если признавать, что государство служит обществу, а деятельность органов государственной власти и местного самоуправления ориентирована на удовлетворение управленческих потребностей, интересов и целей людей, то нетрудно сделать вывод о том, что все в государственном управлении относится к категории должного и не может не быть надлежаще упорядочено. Сущность правового государства также реализуется в государственном управлении. Есть основание таким образом говорить о принципе правовой упорядоченности государственного управления.

Этот принцип объективно обусловливает необходимость главным образом законодательного определения основных аспектов целей, функций, структур, процесса, самих принципов государственного управления. Причем не просто решения данных вопросов в законах или иных нормативных правовых актах, а именно в правовых законах (здесь нет тавтологии), содержащих в себе идеи справедливости, гуманности, сотрудничества, обеспечения прав, свобод и обязанностей людей. В истории России принцип правовой упорядоченности государственного управления редко воспроизводился: вместо правовой нормы, принятой в демократической правовой процедуре, упор обычно делался на руководящую волю, к тому же харизматически обрамленную, способную якобы решить все проблемы. В результате мы мало продвинулись по пути осознания и использования огромных возможностей права в государственном управлении.

Прилегающим к вышеназванному принципу и в известной мере дополнительным к нему является принцип законности государственного управления. В самом деле, если правовая упорядоченность государственного управления служит важным условием и фактором его рациональности, действенности и эффективности, то она может быть практически осуществлена лишь при установлении в государственном управлении ясного в понимании и последовательного в реализации режима повсеместного и полного исполнения законов и нормативных правовых актов. Без законности нет правового государства: последнее превращается в завлекательный лозунг политической и экономической элиты во время проведения избирательных кампаний.

Принцип законности влечет за собой ряд методологических и практических положений: во-первых, он предполагает, что функционирование и развитие государственного управления имеют прочные правовые основания, определяются законом и состоят в его практической реализации; во-вторых, принцип законности обусловливает актуальность своевременного и правильного правового регулирования изменений в содержании, организационной структуре, элементах деятельности органов государственной власти и местного самоуправления; в-третьих, он требует четкого порядка их нормативной деятельности, особенно принятия и исполнения правовых актов, и, в-четвертых, служит основой для формирования и поддержания сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих.

Демократическая, правовая организация государственной власти и государственного управления объективно возможна тогда, когда процессы формирования и закрепления всеобщей воли (соответственно, потребностей, интересов и целей) в законах, исполнения законов и непосредственного управления, контроля за законами и разрешения конфликтов при их применении разделены, разграничены и скоординированы посредством сдержек и противовесов. Этому служит принцип разделения власти в государственном управлении. Иногда данный принцип понимается лишь в сугубо технологическом смысле и сводится как бы к простому разделению деятельности в области государственного управления. Между тем он имеет глубинное социологическое значение, состоящее в обеспечении и гарантированности принадлежности власти народу.

Оценивая двухсотлетнее действие системы разделения власти, американские авторы констатировали: "Несмотря на то, что эта система явилась причиной определенной неэффективности центрального правительства, она была колоссально успешной в достижении цели, поставленной создателями конституции, - избежании тирании". Надо не бояться разделения власти, а проводить его неуклонно сверху и донизу и таким способом, чтобы каждая "ветвь" власти в отдельности и все вместе утверждали в государстве и обществе подлинный демократизм.

Следующий принцип, также связанный с демократической, правовой организацией государственной власти и государственного управления, можно обозначить как принцип федерализма государственного управления. Федеративное устройство государства призвано отражать всю многогранность территориальной, социальной и национальной организации жизнедеятельности общества, дифференцировать и конкретизировать возможности власти применительно к региональной и локальной специфике объективных условий и субъективного фактора, приближать власть и управление к человеку и окружающим его проблемам. Принцип федерализма содержит в себе богатое организационно-регулирующее начало. Использование последнего позволяет проводить децентрализацию и деконцентрацию государственного управления, развивать и укреплять местное самоуправление, вовлекать в управленческие процессы значительное число граждан. Современные технологии различных видов человеческой деятельности, в основе которых лежит инициатива и творчество, также обусловливают необходимость построения власти снизу вверх с акцентом на свободе и ответственности человека.

Федерализм - требование времени и реальный способ успешного решения инновационных задач будущего. Стоит учиться использовать его потенциал.

Среди общесистемных принципов есть основания выделить наконец принцип публичности государственного управления. Он тоже воспроизводит демократическую, правовую (если таковая имеется) государственность и обеспечивает связь государственного управления с обществом, гражданами. Этот принцип напоминает называемый во многих публикациях принцип гласности и учета общественного мнения. Но он шире последнего по охвату отражаемых явлений, ибо включает в себя:

а) доступность государственного управления для граждан, что связано с их правом выбора состава соответствующих органов и участия в их деятельности;

б) открытость (она более емкая, чем гласность) функционирования органов государственной власти и местного самоуправления;

в) общественный контроль, в том числе через средства массовой информации, за основными государственно-управленческими процессами;

г) судебный контроль за соблюдением в процессах государственного управления конституционно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан. Большую и сложную группу составляют структурные принципы, среди которых представляется возможным выделить следующие.

Структурно-целевые принципы государственного управления, связанные с "древом" целей государственного управления, включают в себя принципы:

1) согласованности целей государственного управления по основным параметрам между собой, их непротиворечивость друг другу;

2) взаимодополняемости целей, при которой одна цель способствует другой и ее усиливает;

3) подчинения частных, локальных целей общим (стратегическим) - иерархию целей в "древе" целей государственного управления;

4) превращения результатов реализации одних целей в источник других целей - последовательность в движении по достижению всей совокупности целей, представленных в "древе" целей государственного управления;

5) распределенности целей по функциям государственного управления и управленческим функциям государственных органов - обеспечение перехода "древа" целей государственного управления в функциональную структуру государственного управления.

В числе структурно-функциональных принципов государственного управления, организующих функциональную структуру государственного управления, можно назвать следующие:

1) дифференциации и фиксирования функций путем издания правовых норм - закрепления управленческих функций в компетенции органов государственной власти и местного самоуправления;

2) совместимости, предполагающий совместимость однопорядковых управленческих функций в рамках компетенции одного органа, а также совместимость управленческих функций этого органа с управленческими функциями других органов в рамках их подсистемы или в целом организационной структуры государственного управления;

3) концентрации, обусловливающий необходимость предоставления определенному органу таких управленческих функций и соответствующих ресурсов, чтобы исходящие от него государственно-управляющие воздействия действительно широко и мощно направляли бы, организовывали и регулировали управляемые объекты;

4) комбинирования, направленный на то, чтобы определенная совокупность управленческих функций, исходящая из различных управляющих компонентов, в своей собственной организации не допускала дублирования и параллелизма;

5) достаточного разнообразия, требующий, чтобы управленческие функции (воздействия), приходящиеся на тот или иной компонент системы управления, по количеству и содержанию отвечали различным управленческим потребностям последнего;

6) соответствия управляющих воздействий реальным потребностям и запросам управляемых компонентов и, главным образом, управляемых объектов.

Среди структурно-организационных принципов государственного управления, относящихся к построению организационной структуры государственного управления, выделяются такие:

1) единства системы государственной власти, обеспечивающий целостность, согласованность и действенность государственно-управленческих процессов;

2) территориально-отраслевой, обусловливающий зависимость организационных структур от территории, отрасли производства и обслуживания, сферы общественной жизнедеятельности;

3) многообразия организационных связей, раскрывающих реальные вертикальные и горизонтальные организационные взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в системе государственного управления;

4) сочетания коллегиальности и единоначалия, вызванный спецификой организационного строения и порядка деятельности отдельных органов государственной власти и местного самоуправления;

5) линейно-функциональный, раскрывающий объем и содержание подчиненности и управленческого взаимодействия в организационной структуре государственного управления.

К структурно-процессуальным принципам, организующим государственно-управленческую деятельность и имеющим широкое применение, относятся принципы:

1) соответствия элементов (методов, форм и стадий) управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления их функциям и организации;

2) конкретизации управленческой деятельности и личной ответственности за ее результаты;

3) стимулирования рациональной и эффективной управленческой деятельности.

Заключение

Результаты проведенного исследования позволили сформулировать следующие выводы:

В теории государственного управления существуют три основных подхода к формулированию основных принципов государственного управления: правовой подход; политический подход; менеджеристский (управленческий) подход.

Согласно правовому подходу, ключевыми ценностями государственного управления являются ценности верховенства права, защиты прав граждан. Государственный служащий подчинен не столько своему руководству, сколько требованиям правового государства и Конституции.

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. Государственные служащие должны быть политически ответственны (подотчетны), восприимчивы к текущим интересам граждан. Для того, чтобы воплотить это, иногда предлагается реализация концепции «представительной бюрократии», в рамках которой органы исполнительной власти должны быть социальной моделью общества в миниатюре. Предполагается, что в этой ситуации облегчится учет ведомствами существующих в обществе интересов, будут снижены возможности для дискриминации отдельных групп.

Согласно менеджеристскому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме. Основная проблема, которая ставится в этом подходе, состоит в том, как обеспечить нужный результат с наименьшими затратами или, как вариант, как получить максимальный результат при заданных затратах. Характерным признаком данного подхода является использование понятия «государственный менеджмент» (public management) в качестве синонима понятию «государственное управления».

Общей для всех трех подходов является проблема соответствия действий государственных служащих сформулированным заранее принципам: следования принципу верховенству права (правовой подход); следования воле народа (политический подход); следования цели получения нужного социально-экономического результата (менеджеристский подход).

Принцип - это первоначало, руководящая идея, основное правило поведения. Принципы - это основополагающие идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государство. Существует следующие группы принципов:

1. Политико-организационные (партийное руководство, принцип участия в управлении государством, равноправия национальностей, принцип законности).

2. Организационно-технические (отраслевой, функциональный, территориально-производственный).

3. Определяющие деятельность государственного аппарата (экономические, технические, организационно-правовые, политические).

В научной литературе выделяется множество принципов, общепризнанной классификации не существует.

Список использованных источников

1. Антонова Н. Б. Теория и методология государственного управления: курс лекций / Антонова Н.Б., Захарова Л.М., Вечер Л.С. - 3-е изд., доп. - Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. - 235 с.

2. Антонова Н. Б. Организационная структура государственного управления: курс лекций / Н.Б. Антонова, Л.М. Захарова, Л.С. Вечер. - Мн.: Акад. упр. при Президенте Респ. Беларусь, 2005. - 231 с.

3. Вишневский А.Ф. Общая теория государства и права. - Мн.: Амалфея, 2002. - 656 с.

4. Современная политическая экономия: Учеб. пособие / Т. И. Адамович, С. А. Бородич, П. С. Лемещенко и др.; Под общ. ред. П. С. Лемещенко. - Мн.: Книжный Дом; Мисанта, 2005. - 472 с.

5. Старцев Я. Ю. Система государственного управления: политический анализ / Учебное пособие. Екатеринбург, 2001. - 288 с.

6. Теория государства и права: Учебник для вузов / под ред. Проф. В.М. Корельского и проф. В.Д. Перевалова. - М.: Норма, 2003.

7. Теория государства и права / под общ.ред. А.С. Пиголкина. - М.: ОАО «Издательский Дом «Городец», 2003. - 544 с.

8. Хропанюк В. Н. Теория государства и права / под ред. Профессора В.Г. Стрекозова. - М.: Издательство «Интерстиль», 2001. - 377 с.

Страницы: 1, 2