1) не содержащие прямых санкций в отношении Правительства, кроме публичной огласки; они осуществляются в обеих палатах;

2) влекущие политическую ответственность Правительства; осуществляются в Национальном собрании.

Первая группа форм контроля осуществляется в форме устных или письменных вопросов. Любой депутат или сенатор может обратиться к члену Правительства или к Правительству в целом с устным или письменным вопросом. В этом случае Премьер-министр или министр дает соответствующий (устный или письменный) ответ. Одно заседание в неделю, как правило по средам, отводится для устных вопросов Правительству. Вопросы представляются заранее в письменной форме, а ответ дается на них в устной форме. Этот ответ может сопровождаться короткими репликами. Ответы Правительства на письменные вопросы парламентариев публикуются в официальном издании Франции - «Журнал офисьель». О значимости этой формы контроля свидетельствуют приводимые французскими учеными цифры: в течение 1990 г. депутаты Национального собрания задали членам Правительства 15 249 письменных вопросов, члены Сената - 5414. В «Журнал офисьель» было опубликовано соответственно 13 924 и 4684 ответа. Ардан Ф. Франция: государственная система. - М.: 1994.

Для проведения второй группы форм контроля - связанной с политической ответственностью Правительства - могут создаваться следственные и контрольные комиссии. Следственные комиссии собирают информацию об определенных фактах, вопросах, событиях, однако не вправе дублировать деятельность судов и правоохранительных органов, а контрольные - проверяют административную, финансовую или техническую деятельность публичных служб и национальных предприятий. О результатах своей деятельности комиссии информируют соответствующую палату. Результаты обсуждения могут повлечь вопрос об ответственности Правительства. Национальное собрание может вынести в отношении Правительства резолюцию порицания. Процедура вынесения такой резолюции весьма сложна и состоит в следующем:

С инициативой вынесения такой резолюции может выступить не менее 1/10 от общего числа депутатов Национального собрания, т.е. не менее 58 человек (из 577). Голосование проводится через 48 часов после постановки вопроса на заседании палаты. Принимается резолюция большинством голосов от общего числа членов палаты, а не от числа присутствующих. Если набирается хотя бы 289 голосов, резолюция принимается и Премьер-министр подает Президенту прошение об отставке. Конституция ограничивает инициативу парламентариев. Согласно ст. 49 депутат не может ставить свою подпись более чем под тремя резолюциями в течение парламентской сессии.

Политическая ответственность правительства проявляется и через институт отказа в доверии Правительству. Вопрос о доверии ставится Премьер-министром в связи с правительственной программой или голосованием по конкретному законопроекту (так называемый связанный вотум). Если резолюция о доверии не набирает большинства голосов депутатов Национального собрания, то считается, что в доверии Правительству отказано, и Премьер-министр подает Президенту прошение об отставке. Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. - 2001. - №1.

Отказ в доверии, в случае если вопрос о доверии поставлен Правительством, или принятие резолюции порицания - это наиболее действенные средства контроля за деятельностью Правительства. Процедура внесения резолюции порицания, постановки ее на голосование, а равно сама организация голосования таковы, что они серьезно затрудняют возможности использования института ответственности парламентариями для контроля за деятельностью исполнительной власти.

4. В сфере внешней политики, обороны и безопасности Парламент дает разрешение на объявление войны (ст. 35 Конституции), на продление осадного положения свыше 12-дневного срока (ч. 2 ст. 36) и на ратификацию или одобрение определенных категорий международных договоров - мирных договоров, торговых договоров, договоров или соглашений, относящихся к международным организациям, договоров, обременяющих государственные финансы, договоров, изменяющих законоположения о статусе лиц, а также договоров, предусматривающих уступку, обмен или присоединение территории с согласия заинтересованного населения (ст. 53).

5. В сфере судебной Парламент обладает правом амнистии. Он создает судебные органы для рассмотрения обвинений высших должностных лиц - Высокий суд правосудия и Суд правосудия республики, а также может предавать Президента к Высокому суду правосудия по обвинению в государственной измене. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3 / Отв. ред. Б. А. Страшун. - М.: Бек, 1998.

Глава 4. Статус парламентария

Можно отметить отсутствие какой-либо особо заметной специфики в правовом положении французских парламентариев. Они рассматриваются как представители всей нации и осуществляют свои полномочия на основе представительного (свободного) мандата, а не мандата императивного, который, согласно ч. 1 ст. 27 Конституции, недействителен в любом случае. Запрещение императивного мандата во французской правовой доктрине и в законодательстве рассматривается как одно из средств обеспечения независимости парламентария. Однако это не относится к его партийной принадлежности.

Во Франции отсутствует право отзыва парламентария. Рядовой избиратель может следить за деятельностью своего депутата или сенатора по отчетам в прессе и по передачам аудиовизуальных СМИ, публикации материалов парламентский обсуждений и характера голосования каждого парламентария (естественно, кроме случаев тайного голосования) дают избирателям возможность судить об истинном политическом лице каждого депутата и сенатора.

Законодательство стремится оградить Парламент и его членов от чрезмерного воздействия исполнительной власти. Такую цель имеют, в частности, законоположения о несовместимости парламентского мандата с определенными государственными должностями и другими мандатами в системе публичной власти. Так, мандат депутата Национального собрания, согласно Избирательному кодексу, несовместим с мандатом сенатора, с выполнением функций заместителя депутата или сенатора, с членством в Экономическом и социальном совете, в правительственном совете заморской территории, с функцией судьи, с обладанием более чем одним выборным мандатом или выборной должностью и др. Эти положения предназначены не только для обеспечения независимости парламентария, но и для того, чтобы дать ему возможность всецело посвятить себя парламентской деятельности. Керимов А.Д. Парламентское право Франции. - М..: Норма, 1998.

Согласно Ордонансу № 58-1100, в мирное время парламентарии не обязаны нести военную службу, а если согласились на это, то они могут при прохождении службы участвовать в обсуждениях, а голосовать могут лишь в порядке упомянутой делегации. В случае же войны или ее угрозы парламентарии, мобилизованные или заключившие контракт о несении военной службы, сохраняют свои мандаты. Парламентарии не подлежат награждению государственными наградами и отличиями, кроме как за военные подвиги или сравнимые с ними действия.

Французский парламентарий не может подвергаться преследованию, розыску, аресту за высказанные им мнения или за свое голосование при исполнении своих функций. Что же касается совершения парламентарием преступлений или административных проступков, то его иммунитет установлен тремя последними частями ст. 26 Конституции. В результате конституционного пересмотра в августе 1995 г. он значительно ослаблен. Парламентарий в любой момент может подвергаться какому-либо «изучению» со стороны правоохранительных органов, но арест парламентария и меры, ограничивающие его свободу, могут быть предприняты только с разрешения бюро палаты, членом которой он является. Правда, в новой редакции статьи имеется оговорка о том, что возможно приостанавливать до конца сессии преследование в отношении парламентария и меры контроля за ним, если палата того потребует, причем такое требование для обсуждения и принятия по нему решения вносится в повестку дня палаты в приоритетном порядке.

Что касается индемнитета как обеспечения парламентарию необходимого вознаграждения, то следует отметить, что вознаграждение это достаточно высокое и имеет целью способствовать повышению профессионализма парламентариев. Оно равно средней цифре между высшим и низшим окладами наиболее высоко оплачиваемых государственных служащих и делится на собственно парламентское жалованье и жалованье за участие в работе Парламента, составляющее ј собственно парламентского. Хотя из этой второй части предусмотрены удержания за неучастие в работе Парламента, на практике они не производятся.

В соответствии с Законом 1988 г. о финансовой гласности политической жизни, парламентарий в течение двух месяцев со дня вступления в исполнение мандата обязан представить в бюро палаты декларацию своего имущественного положения, в которой сообщить о размере своего личного имущества, а в случае необходимости - общего имущества супругов или неделимого имущества, и обновлять эти данные по мере их изменения. Бюро обеспечивает секретность декларации. Не ранее чем через два месяца и не позднее чем за один месяц до истечения срока мандата депутат представляет новую декларацию, на основании которой бюро палаты оценивает происшедшие изменения. При досрочном прекращении мандата (кроме случая смерти) новая декларация представляется в течение 15 дней после прекращения. Эти декларации направляются в Комиссию по финансовой гласности политической жизни, которая производит сопоставление деклараций в начале и в конце срока мандата парламентария. Комиссия, будучи специализированным органом, состоит из членов высших судебных органов (вице-председателя Государственного совета в качестве председателя, первого председателя, первого председателя Кассационного суда и первого председателя Счетного суда). Каждые три года она публикует в «Журнал офисьель» доклад о проводимой ею работе.

В зависимости от своей политической (партийной) принадлежности парламентарии объединяются во фракции, именуемые политическими группами. Политическая группа в Национальном собрании должна насчитывать не менее 20 членов, в Сенате - не менее 14. Она публикует политическую декларацию о своих целях. Бюро и постоянные комиссии палаты формируются на основе пропорционального представительства политических групп. На практике, несмотря на содержащееся в регламентах палат запрещение, председатели групп имеют ключи от электронного табло отсутствующих парламентариев и голосуют вместо них.

Парламентарий, не разделяющий в полой мере политику той или иной политической группы, может по административным соображениям признать для себя обязательной ее дисциплину и считается в этом случае присоединившимся к группе. Оставшийся вне групп парламентарий именуется незаписавшимся.

Глава 5. Законодательный процесс

Полномочия Парламента в сфере законотворчества определены непосредственно в Конституции. В ст. 34 определены вопросы, по которым Парламент может принимать законы. Это вопросы наследования и дарения; уголовной ответственности; налогов, тарифов и выпуска денег; вопросы выборов в палаты Парламента и органы местного самоуправления; вопросы государственной службы; национализации и приватизации; организации национальной обороны; образования; режима собственности, вещных прав, вопросы трудового права и прав профсоюзов и некоторые иные. Установленный перечень может быть дополнен органическим законом. Только по этим вопросам может законодательствовать французский Парламент.

Согласно ст. 37 Конституции вопросы, не входящие в область законодательства, носят регламентарный характер. Это означает, что акты Парламента, предмет регулирования которых выходит за пределы ст. 34, могут быть изменены правительственными декретами по получении соответствующего заключения Государственного совета или Конституционного совета. Крутоголов М.А. Парламентское право Франции / М.А. Крутоголов, А.И. Ковлер // Очерки парламентского права (зарубежный опыт). - М., 1993.

Согласно ч. 1 ст. 39 Конституции, законодательная инициатива принадлежит Премьер-министру и парламентариям. Президент формально таким правом не обладает. По конституционной терминологии, Премьер-министр вносит законопроекты, а парламентарии - законопредложения. Законопроекты рассматриваются сначала Государственным советом, который в данном случае выступает как консультативный орган Правительства, затем обсуждаются в Совете министров и потом вносятся в бюро одной из палат, причем финансовые законопроекты направляются прежде всего в Национальное собрание (ч. 2 ст. 39). Законопредложения вносятся в бюро той палаты, членами которой состоят соответствующие парламентарии. Законопредложения, как и поправки парламентариев, неприемлемы, если вследствие их принятия сокращаются публичные ресурсы либо возникают или увеличиваются публичные расходы (ст. 40). Это положение препятствует парламентариям выступать с безответственными, популистскими инициативами. В соответствии с регламентами палат Правительство может отозвать свой законопроект в любое время до окончательного принятия Парламентом, тогда как законопредложение может быть отозвано парламентарием (если оно внесено группой парламентариев, то первым подписавшим) лишь до принятия в первом чтении. Отклоненные палатой законопредложения могут быть внесены повторно не ранее, чем через год.

О внесении законопроекта или законопредложения палата извещается на ее публичном заседании. Они передаются в специальную или постоянную комиссию.

До начала обсуждения законопроекта или законодательного предложения в Национальном собрании возможно внесение предварительного (преюдициального) вопроса о целесообразности обсуждения представленного на рассмотрение акта. При этом можно ссылаться на противоречие Конституции и вообще ставить под сомнение своевременность обсуждения. Принятие соответствующих предложений влечет отклонение акта, в отношении которого был внесен предварительный вопрос. При обсуждении поставленного вопроса могут выступать только его автор, один оратор, придерживающийся противоположного мнения, Правительство или докладчик комиссии, рассматривавшей вопрос по существу. Порой депутаты, внося предварительный вопрос, демонстрируют свое чувство юмора, иногда хорошего, иногда не очень, как бы протестуя против повестки дня, предложенной (навязанной) Правительством. Чаще всего, ссылаясь на несвоевременность внесения проекта, депутаты проявляют политическое несогласие с Правительством, но оно не юридическое, т.е. не опирается на определенные правовые нормы, которые якобы нарушены внесением правительственного проекта.

В 1994 г. в Национальном собрании вносился 21 предварительный вопрос, и все они были отклонены при голосовании. Однако случается, что в Сенате предварительный вопрос одобряется. Это, однако, чаще всего делается палатой, чтобы оттянуть время или улучшить законопроект (так называемый позитивный предварительный вопрос). Впрочем, предварительный вопрос - обычный элемент законодательной процедуры, признаваемый зарубежным законодательством.

На первом чтении проводятся общая дискуссия по докладу комиссии, постатейное обсуждение и голосование в целом, после чего одобренный в первом чтении акт передается в другую палату. По возвращении из нее проводится второе чтение, а при необходимости - третье, четвертое и т.д.

При постатейном обсуждении поправки обсуждаются после текста, к которому они относятся, а голосуются до голосования по нему. Обсуждаются только поправки, внесенные в бюро палаты. При конкуренции поправок сначала обсуждаются поправки, предлагающие исключить текст, затем - наиболее отличающиеся от текста и в зависимости от того, противоречат ли тексту или дополняют его. Поправки Правительства или комиссии обсуждаются в приоритетном порядке. По требованию любого из этих органов возможно упрощение процедуры (отказ от обсуждения или ограничение дебатов). Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. - М..: Юрист, 2004.

Число вносимых поправок обычно весьма значительно. Например, в период седьмой легислатуры (1981-1986 гг.) в Национальном собрании было предложено 15 711 поправок на 524 принятых закона, или в среднем по 30 поправок на закон. Такая же пропорция была и в период восьмой (в 1986-1988 гг. - 4334 поправки на 174 закона) и девятой легислатур (в 1988-1993 гг. - 12 273 поправки на 456 законов). Интересно, что 60% поправок вносились самими же постоянными комиссиями, рассматривавшими проекты, а 20% - Правительством.

По требованию Правительства палата должна провести голосование по всему обсуждаемому тексту или по его части в целом, включая поправки, предложенные или принятые Правительством (ч. 3 ст. 44 Конституции). Эта процедура называется блокированным голосованием и позволяет Правительству в любое время прервать дискуссию.

Если другая палата, получив принятый в первом чтении первой палатой текст, одобряет его без изменений, то этот текст передается Президенту. Если же в текст другой палатой вносятся изменения, он возвращается в первую палату, где, как отмечалось, проводится второе чтение, причем одобренные другой палатой положения изменению больше не подлежат.

Поскольку текст будущего законодательного акта может очень долго ходить между палатами («челнок»), ст. 45 Конституции предусмотрела возможность прекращения этого процесса по инициативе Правительства. Если акт не принят после двух чтений в любой палате или одного чтения в каждой из палат, Правительство может заявить, что вопрос не терпит отлагательства, и Премьер-министр созывает смешанную паритетную комиссию для выработки нового текста по спорным вопросам. Этот текст предлагается палатам, и поправки к нему не могут приниматься без согласия Правительства. Если же все это не удастся, то после нового чтения в обеих палатах Правительство может потребовать от Национального собрания принять окончательное решение. Национальное собрание может вернуться к тексту смешанной комиссии или к своему последнему тексту с возможным учетом поправок Сената.

Принятый Парламентом закон поступает для промульгации Президенту, который в течение 15 дней после передачи закона Правительству может потребовать нового обсуждения закона или его частей (ст. 10 Конституции).

Особенности прохождения проектов и предложений органических законов определены ст. 46 Конституции. Обсуждение и голосование в палате проводятся в течение 15 дней после внесения, а при отсутствии согласия между палатами применяется процедура, предусмотренная ст. 45, которая была описана, с тем, однако, что в последнем чтении Национальное собрание принимает закон абсолютным большинством голосов своих членов. Если органический закон касается Сената, то без его согласия не может быть принят. В любом случае Конституционный совет проверяет конституционность органических законов до их промульгации.

Согласно ст. 47 Конституции, свои особенности имеет и прохождение финансовых законопроектов. Проект вносится в Национальное собрание не позднее третьего вторника октября, и оно должно провести первое чтение в 40-дневный срок. Ардан Ф. Франция: государственная система. - М.: 1994. Сенату дается на первое чтение 20 дней. Если Национальное собрание указанный срок не приняло проекта, Правительство с возможным учетом поправок Национального собрания передает его в Сенат, который в этом случае должен высказаться в течение 15 дней. Затем применяется процедура ст. 45 Конституции. Если Парламент не принял закон за 70 дней, положения проекта могут быть введены в действие ордонансом Президента.

Если Правительство не внесло в Парламент проект бюджета своевременно, то оно срочно испрашивает у Парламента разрешение на взимание налогов и открывает декретом кредиты согласно принятым частям бюджета.

Заключение

На основании рассмотренной литературы и научных публикаций, в соответствии с темой данной работы, а также целями и задачами, поставленными во введении, я пришла к следующим немаловажным выводам:

Как уже упоминалось выше в период Пятой Республики во Франции концепция «парламентского суверенитета», существовавшая в период Третьей и Четвертой Республик, была отброшена и заменена концепцией «рационализированного парламентаризма». Вследствие этого увеличились и усилились властные президентские и правительственные полномочия, прежде всего в воздействии на парламент. Вместе с тем исполнительная власть фактически не только избавилась от подчиненности и в немалой степени от подконтрольности парламенту, но и существенно возвысилась над ним. Компетенция же последнего была значительно сужена. Примеров тому можно привести немало.

Парламент в Пятой Республике, в отличие от двух предыдущих, не избирает Президента страны. В 1962 г. была проведена конституционная реформа, предусматривающая введение выборов Президента путем всеобщего прямого голосования. Разумеется, Президент не несет перед Парламентом никакой политической ответственности.

Высшее представительное учреждение не участвует в формировании Правительства. Это прерогатива главы государства.

Парламент вправе законодательствовать лишь по определенному кругу вопросов, очерченному ст. 34 Конституции. Все иные вопросы, не упомянутые в ст. 34, относятся к регламентарной области.

Другим способом дискриминации высшего представительного учреждения Франции является закрепленное в ст. 40 Основного Закона правило, в соответствии с которой предложения и поправки, выдвигаемые членами Парламента, не могут быть приняты, если следствием их принятия явится сокращение государственных денежных средств, или введение какого-либо нового налога, или увеличение размера уже имеющегося. В этой связи французский профессор Ф. Ардан пишет: «Ст. 40 значительно ограничивает инициативу парламентариев, поскольку, с одной стороны, существует мало реформ, которые не повлекли бы дополнительных расходов, а с другой - она распространяется и на поправки, которые предлагаются в время дебатов».

Перечисление подобных фактов, несомненно, можно было бы продолжить. Однако и приведенных вполне достаточно, чтобы убедиться, что Парламент во Франции чрезмерно ослаблен.

Очевидность этого факта подтолкнула многих французских политических деятелей к выдвижению большого числа предложений, направленных на возрождение парламента. Тенденция усиления властных прерогатив Парламента, увеличения возможности его влияния на политическую жизнь страны нашла свое выражение как в практике его деятельности и взаимоотношений с другими государственными органами (например, несмотря на упоминавшиеся выше конституционные установления, в реальности отсутствует ограничение законодательной сферы, другими словами парламент принимает законы по любому вопросу и в любой области общественных отношений), так и в изменениях законодательного порядка, затрагивающих его организацию и функционирование. Одним из таких наиболее крупных изменений можно по праву считать конституционную реформу 1995 г., в значительной своей части касающуюся именно парламента.

И все же отмеченная тенденция еще не привела к тому, что высшее представительное учреждение современной Франции прочно заняло достойное положение в ее политической системе. Остается лишь пожелать, чтобы развитие этой тенденции продолжилось, для чего имеются все объективные и субъективные предпосылки. Насколько она окажется устойчивой покажет время.

Список использованной литературы:

1. Ардан Ф. Франция: государственная система. - М.: 1994. - 214 с.

2. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. - М..: Юрист, 2004. - 666 с.

3. Баглай М.В. Конституционное право зарубежных стран. - М.: Норма, 2004. - 769 с.

4. Демишель А. Институты и власть во Франции / А. Демишель, Ф. Демишель, М. Пикемаль. - М.: 1977. - 232 с.

5. Керимов А.Д. Конституционная реформа 1995 г. во Франции и парламент // Социологические исследования. - 1998. - №5. - с.86-89.

6. Керимов А.Д. О своеобразии государственной системы современной Франции // Государство и право. - 2001. - №1. - с.71-76.

7. Керимов А.Д. Парламентское право Франции. - М..: Норма, 1998. - 171 с.

8. Ковалев А.М. Современное состояние Конституции Пятой республики во Франции // Государство и право. - 1997. №4. - 56-59 с.

9. Конституции зарубежных стран. - М.: 1996. - 592 с.

10. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 3 / Отв. ред. Б. А. Страшун. - М.: Бек, 1998. - 784 с.

11. Крутоголов М.А. Парламент Французской республики. - М.: 1988. - 238 с.

12. Крутоголов М.А. Парламентское право Франции / М.А. Крутоголов, А.И. Ковлер // Очерки парламентского права (зарубежный опыт). - М., 1993. - 222 с.

13. Маклаков В.В. Парламент Франции // Парламенты мира. - М.: 1991. - 622 с.

14. Пилипенко А.И. Парламентский контроль во Франции // Журнал российского права. - 2000. - №12. - 78-82 с.

15. Смирнов В.П. Франция на исходе XX в. // Новая и новейшая история. - 2000. - №2. - 352 с.

Страницы: 1, 2, 3