|
|
| Полномочия РФ и субъектов |
|
наиболее проблемной остается сфера совместной компетенции. В соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, по предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные акты субъектов РФ. Однако в такой формуле не прозрачен "водораздел" в правовом регулировании. Насколько глубоко может заходить федеральный законодатель в рамках совместного ведения? Что остается региональному законодателю? Идея принятия основ федерального законодательства по предметам совместного ведения, где Федерация устанавливает общие принципы, а субъекты их детализируют, к сожалению, не воспринята Центром. А издание такого рода актов решило бы главную задачу - определение границ федерального участия в рамках совместных предметов ведения Федерации и ее субъектов. Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. С. 24 - 25.Новая модель разграничения предметов ведения и полномочий в сфере совместной компетенции в отличие от прежней не соединяет рамочного федерального регулирования и детального регулирования субъектами РФ, а содержит конкретный перечень полномочий органов власти субъектов, которые они осуществляют самостоятельно и за свой счет. Тем самым сокращена сфера правовых возможностей субъектов РФ в рамках совместной компетенции, а в области собственных полномочий субъектов Федерация оставляет за собой право правового регулирования, которое нельзя теперь назвать, как ранее, рамочным Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. N 1. С. 12 - 124.Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. об общих принципах определил 41 полномочие субъектов РФ по предметам совместного ведения, закрепляя все остальное за Федерацией, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении деятельности регионов в сфере совместной компетенции, они попросту вытесняются из нее.А.Н. Кокотов отмечает, что в таких условиях сфера совместного ведения за рамками названного перечня (41 позиция), по сути, превратилась в придаток исключительных федеральных полномочий (ст. 71), а субъекты в рамках такой политики потеряли право комплексного правового регулирования. Интересным видится предложение постепенно возвращать субъектам РФ полномочия, которые они ранее имели. Представляется, что требуются более радикальные меры, а именно - законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, отдав все оставшиеся полномочия регионам. Причем установить для федерального законодателя пределы установления общих принципов, исключив детальное правовое регулированием в совместной сфере, которые должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его. Автором предлагалось законодателю ограничить "опережающее" законодательство ее положением "в исключительных случаях". Среди таких исключительных случаев предлагались "наличие необходимости правового регулирования конкретных правоотношений, входящих в предмет совместного ведения, при условии внесения соответствующим законодательным органом субъекта Федерации в порядке законодательной инициативы в Государственную Думу проекта соответствующего закона (рамочного) и непринятия его российским парламентом в течение одного года с момента такого внесения". Такое предложение встретило возражение в литературе. Так, А.А. Кондрашев полагает, что при отказе от права "опережения федерального законодателя" принудительно ограничивается и конституционный статус субъекта РФ. Действительно, природа совместного ведения предполагает совместное участие федеральных и региональных органов в реализации таковых полномочий. Однако, во-первых, речь не идет об отказе в праве опережающего регулирования субъектов РФ по совместной рамке, речь идет об ограничении возможностей субъектов РФ в опережении федерального законодателя, которое должно проводиться только тогда, когда промедление федерального законодателя повлечет негативные последствия, и, во-вторых, иной подход выбивается из логики правового регулирования, поскольку ч. 2 ст. 76 Конституции РФ предполагает первоначальное издание федерального закона по предметам совместного ведения и уже в соответствии с ним принятие регионального акта. Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 35 - 36.Спорно суждение А.А. Кондрашева о том, что установление условия внесения законопроекта по предметам совместного ведения в Госдуму и непринятие рамочного закона Думой в течение одного года означает давление на федеральную власть. Напротив, это является оптимальной формой взаимодействия законодателей, и отсутствие своевременной реакции федерального законодателя позволяет региональному законодателю оправданно действовать с опережением. Соглашаясь с необходимостью ограничения федерального регулирования по совместным предметам ведения, трудно поддержать идею автора определять формы привлечения органов субъектов РФ для работы над законопроектом по предметам совместного ведения в подзаконном акте - Указе Президента РФ. Представляется, что правовое регулирование таких вопросов должно проводиться на законодательном уровне. И потом, не будет ли определение таких форм привлечения региональных органов давлением на субъекты РФ? Федерация и так достаточно оказывает давление на субъекты, проявляется в различных сферах (избирательное законодательство, назначение губернаторов и т.д.). Поэтому план совместных законодательных мероприятий должен разрабатываться не в одностороннем порядке Центром, а совместно законодателями и не Президентом РФ.Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Федерацией и ее субъектами, в котором присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, в которой устанавливаются две сферы - Федерации и ее субъектов.Не определена и судьба исключительных полномочий субъектов РФ. В российской конституционной модели "остаточная компетенция" распределяется на основе способа децентрализации, по принципу "все, что не закреплено за Федерацией и совместными полномочиями, остается субъектам РФ" (ст. 73).Часть 1 ст. 76 Конституции РФ исключает существование (по крайней мере, применение) законов субъектов РФ, затрагивающих предметы федерального ведения. В то время как ч. 5 ст. 76 Конституции допускает действие законов субъектов России, регулирующих вопросы федеральной компетенции, если они не противоречат федеральным законам.Анализ конституционных положений позволяет выявить и другие противоречия. Часть 4 ст. 76 Конституции РФ предоставляет право субъектам РФ осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов федерального и совместного ведения России и ее субъектов. Причем ч. 6 ст. 76 провозглашает приоритетность нормативно-правовых актов субъектов РФ, изданных ими по предметам собственного ведения, перед федеральными законами в случае их противоречия.Установление сферы ведения субъектов определяется федеральным законодателем по своему усмотрению. Например, вопросы архитектурной деятельности и градостроительства не включены в вопросы федеральной и совместной компетенции (ст. 71 - 72), однако федеральный законодатель в Градостроительном кодексе РФ определяет субъектам РФ лишь часть полномочий в этой сфере. Другой пример, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. о системе государственной службы РФ подразделяет государственную гражданскую службу на федеральную, которая находится в ведении РФ, и аналогичную службу ее субъекта, правовое регулирование которой относится к совместной компетенции. Тем самым законодательно государственная гражданская служба субъектов РФ отнесена к предметам совместного ведения, перечень которых в ст. 72 Конституции РФ является закрытым. Хотя по прежнему Закону 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации" аналогичные вопросы закреплялись в собственном ведении субъектов РФ В результате анализа можно сказать о том, что не только остаточная компетенция субъектов РФ остается неопределенной, но и полномочия субъектов РФ в сфере совместной компетенции не являются исключительными и могут в одностороннем порядке произвольно меняться федеральным законодателем, который концентрирует полномочия в совместной компетенции у Федерации. А неконституционное изъятие у регионов конституционного полномочия самостоятельно формировать свои органы государственной власти (ч. 2 ст. 11) препятствует становлению подлинного российского федерализма, превращает его в фикцию.В соответствии с ч. 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации одним из принципов федеративного устройства Российской Федерации является разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.Если разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации есть упорядочение отношений между Федерацией и ее субъектами, и это по российской конституционной модели исключительно предмет конституционного регулирования, то иные параметры заданы в использовании правовых форм разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В данном случае наряду с Конституцией России допускаются и другие формы правового регулирования, то есть федеральные законы (ст. 76 Конституции Российской Федерации) и договоры (ст. 11 Конституции РФ).Исходя из концепции российской Конституции, формально - юридическое обеспечение разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти должно осуществляться в следующей иерархической последовательности: Конституция Российской Федерации как основа разграничения предметов ведения и полномочий; принятие на ее основе федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации); и, наконец, заключение в развитие федерального законодательства договоров (соглашений) (ст. 11 Конституции Российской Федерации).Наличие двух статей Конституции РФ - 11 и 76, по-разному определяющих правовые формы регулирования по предметам ведения, породило на практике дискуссию - что же является приоритетной формой при разграничении предметов ведения и полномочий органов государственной власти: федеральный закон или договор.Умнова А.И., например, убеждена, что договоры и соглашения как правовые формы разграничения предметов ведения между органами государственной власти должны использоваться как дополнительная форма в том случае, если федеральный закон явно недостаточен для урегулирования отношений Биджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов РФ// Государственная власть и местное самоуправление. N 1. 2002.С,3Изменение подходов к договорному регулированию в разграничении федеральных и региональных полномочий. После приостановления практики заключения таких договоров в новом законе возрождается договорная практика, но с рядом условий. Согласно ст. 26.7 Федерального закона от 6 октября 1999 г. заключение договоров допускается только в том случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта РФ и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем установлено федеральным законом, разграничение полномочий. Договоры должны стать вспомогательным механизмом, призванным уточнить отдельные вопросы разграничения компетенции с учетом региональной специфики.Введена процедура согласования (одобрения) договоров с законодательными органами. В ч. 4 ст. 26.7 Закона предусмотрено первоначальное одобрение проекта договора региональным парламентом в форме постановления, решение которого затем сообщается главой региона Президенту РФ. После этого договор подписывается Президентом РФ и главой региона и в течение 10 дней после подписания подлежит направлению в Государственную Думу для утверждения его федеральным законом (ч. 7 - 8 ст. 26.7), после чего он вступает в юридическую силу.Важно обратить внимание на два новых условия, характеризующих юридическую силу и момент вступления в силу договора о разграничении полномочий. Во-первых, в Законе закреплено положение (ст. 26.7), что рассматриваемые договоры имеют силу федерального закона. Во-вторых, в той же статье указано, что договор вступает в силу со дня вступления в силу федерального закона о его утверждении.Соглашаясь со второй позицией и в целом с необходимостью усложнения процедуры заключения внутрифедеративных договоров, вряд ли можно признать правильной постановку знака равенства между законом и договором по юридической силе. Логика таких рассуждений законодателя может привести и к тому, что договором можно будет изменять положения федеральных законов, что может повлечь массу негативных последствий. В литературе можно уже встретить мнения о приоритете утвержденных федеральным законом договоров перед другими федеральными законами. Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. N 8.Но как считает Безруков А.В. такое положение федерального закона должно быть незамедлительно изменено парламентом. Несмотря на то, что договор - акт подзаконный, утверждается федеральным законом, это не дает оснований приравнивать его к федеральному закону, который принимается в особой законодательной процедуре. И если согласиться с равенством их юридической силы, то сегодня договорный процесс придется рассматривать в качестве стадии законодательной процедуры, что само по себе абсурдно, учитывая, что в такой процедуре стороны договора - глава государства и глава исполнительной власти региона. Такое положение противоречит ст. 10, 11 Конституции РФ, устанавливающим принцип разделения властей, и ч. 2 ст. 4 Конституции РФ, провозглашающей верховенство Конституции РФ и федеральных законов. Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России// Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.С. 3Таким образом, оптимальным выходом из сложившейся ситуации будет постепенное перемещение властных полномочий от Федерации к субъектам путем установления закрытого перечня федеральных полномочий в совместной рамке и конкретизации полномочий субъектов РФ в собственной сфере. В договорном регулировании предстоит уточнить юридическую силу договоров и, возможно, упростить процедуру их заключения. Только в таком случае сместится вектор в направлении построения действительно правового демократического федеративного государства в России, где в механизме взаимодействия Федерации и ее субъектов будут учитываться как федеральные, так и региональные интересы, а права человека должным образом будут обеспечены слаженной федеративной системой. Список литературыБиджева С.Ю. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти российской федерации и органами государственной власти субъектов РФ// Государственная власть и местное самоуправление. N 1. 2002.С. 3Безруков А.В. Разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов в условиях федеративных преобразований в России// Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 9.С. 3Кокотов А.Н. Новая модель разграничения полномочий // Российский юридический журнал. 2004. N 1. С. 12 - 124.Кондрашев А.А. Разграничение полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами: современные проблемы и практика законодательного регулирования // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 1. С. 35 - 36.Саликов М.С. О некоторых проблемах разграничения законодательных полномочий в российской федеративной системе // Российское право: образование, практика, наука. 2005. N 1. С. 24 - 25.Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов // Журнал российского права. 2004. N 8.
Страницы: 1, 2
|
|
|
|
© 2003-2013
Рефераты бесплатно, курсовые, рефераты биология, большая бибилиотека рефератов, дипломы, научные работы, рефераты право, рефераты, рефераты скачать, рефераты литература, курсовые работы, реферат, доклады, рефераты медицина, рефераты на тему, сочинения, реферат бесплатно, рефераты авиация, рефераты психология, рефераты математика, рефераты кулинария, рефераты логистика, рефераты анатомия, рефераты маркетинг, рефераты релиния, рефераты социология, рефераты менеджемент. |
|
|
