p align="left">Конечно, далеко не все принимаемые законы являются абсолютно новыми, имеют актуальный предмет правового регулирования, не являются дополнениями и изменениями в действующее законодательство, входят в приоритетную программу законодательных работ и т.д. Например, в 2006 г. таких (новых) законов было принято 68 (28,81% от числа принятых), в том числе 40 -- о ратификации международных договоров (16,95%), 11 бюджетных (4,66%), а также 165 законов о внесении изменений в действующие законы (69,92%). Таким образом, более чем две трети принимаемых законов составили законы о внесении изменений в действующие законы Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2006 г. М., 2007. с. 247., что, по мнению автора, составляет весьма значительное количество. Не стал исключением и 2007 законодательный год. Было принято 277 федеральных и федеральных конституционных законов: впервые принятых федеральных законов -- 73 (26,35% от числа принятых), 192 (69,31%) -- о внесении изменений в действующие законы. Федеральные законы о ратификации международных договоров составили 13,36% к числу принятых (37), федеральные законы, изменяющие кодексы РФ, -- 67 (24,19%), законы об установлении исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов -- 13 (4,69%) Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики. М., 2007. с. 220.. Советом Федерации в 2007 г. было отклонено 6 законов. Государственной Думой повторно было принято 2 закона, и 3 закона отклонил Президент РФ. Следует, на наш взгляд, обратить особое внимание на устойчивую тенденцию менять кодексы, что в определенной мере дестабилизирует как само законодательство, так и правоприменительную практику. Статистические данные о числе изменений, внесенных в кодексы РФ, например в 2005 г., говорят о следующем. Общее число изменений составило 95, в том числе наибольшей «рихтовке» подверглись НК РФ (часть вторая) -- 23 раза (24,21%), КоАП РФ -- 20 раз (21,05%), БК РФ -- 9 раз (9,47%); в УИК РФ изменения в 2005 г. вносились 7 раз (7,37%), в ЗК РФ -- 4 раза (4,21%). Несколько менее активно вносились изменения в российские кодифицированные документы в 2006 г. -- 67 изменений. При этом был принят ряд законов о совершенствовании налогового, бюджетного законодательства, таможенного регулирования. Правительством РФ было инициировано 27 изменений 20 законами, в том числе было внесено 9 изменений в НК РФ, 7 -- в КоАП РФ, по 4 изменения в БК и УПК РФ, по 1 изменению в Воздушный, Таможенный кодексы и УК РФ. Всего же НК РФ (часть вторая) в 2006 г. изменялся 16 раз (23,88% к общему числу изменений, внесенных в Кодексы), часть первая НК РФ менялась 4 раза (5,97%); КоАП РФ изменялся также 16 раз (23,88%), БК и ЗК РФ -- по 5 раз, Градостроительный кодекс и ТК РФ -- по 2 раза (по 2,99%) и т.д. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. Справочник. Ежегодник 2005. Издание Государственной Думы. М., 2006. с. - 12. Таким образом, по-прежнему кодифицированное законодательство остается в России наименее стабильным. Все больше принимается интегральных законов, которые вносят изменения сразу в несколько федеральных законов и являются межотраслевыми. В последние годы набирает силу и другая тенденция -- принять федеральный закон сразу в трех (!) чтениях, не прислушиваясь при этом к мнению территорий и других заинтересованных организаций и лиц. Так, например, в 2006 г. 3 законопроекта, внесенные Правительством РФ, стали законами в течение месяца. Возвращаясь к оценке различной эффективности и динамики реализации различными субъектами законодательной инициативы своего права, нельзя не отметить возрастающую положительную роль в этом процессе республик, краев и областей РФ. Если ранее по их инициативе принималось небольшое число законов (2001 г. -- 11, 2002 г. -- 11, 2003 г. -- 12), то теперь счет идет на десятки (2006 г. -- 32, 2007 г. -- 70). Лидерами по числу внесенных законопроектов, ставших законами, устойчиво являются Законодательное Собрание Краснодарского края, Московская областная Дума, Московская городская Дума, Законодательное Собрание Приморского края (5 и более принятых по их инициативе законов за время работы IV Государственной Думы ФС РФ). Вместе с тем в период работы Государственной Думы IV созыва своим правом законодательной инициативы, определенным ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, ни разу не воспользовались такие представительные органы государственной власти субъектов РФ, как: Государственное Собрание -- Эл Курултай Республики Алтай, Государственное Собрание Республики Мордовия, Верховный Совет Республики Хакасия, Новосибирский областной Совет депутатов, Смоленская областная Дума, Агинская Бурятская окружная Дума, Дума Корякского автономного округа, Дума Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, Законодательное Собрание Эвенкийского автономного округа. По состоянию на 1 января 2008 г. за период с 1996 по 2007 г. Народным Собранием Республики Дагестан было внесено 17 законопроектов, из них 2 закона были приняты. У «соседей» дела обстоят следующим образом: Государственным Советом Республики Коми было внесено 86 законопроектов, принят 1 закон; Государственное Собрание Республики Марий Эл внесло 13 законопроектов, принят 1 закон; Государственный Совет Удмуртской Республики внес 35 законопроектов, принято 3 закона; Законодательное Собрание Вологодской области внесло 74 законопроекта, принято 3 закона; Архангельское областное Собрание депутатов -- из 29 законопроектов ни один не был принят; Костромская областная Дума внесла 58 законопроектов, из них 3 стали федеральными законами. Притом, что законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ было внесено значительное число законопроектов, качество принятых по их инициативе законов остается не очень высоким (таблица № 2 - представлена в конце документа). Причин, как отмечают аналитики, по-прежнему остается несколько. Это: низкая степень профессионализма авторов законопроектов; запаздывание с выдвижением инициатив и длительный срок (устаревание) нахождения их на рассмотрении в парламенте (от 14 до 3710 дней); несовершенство порядка осуществления законодательной инициативы в Государственной Думе, позволяющее отклонять их по формальным признакам; большие сложности (этот вопрос неоднократно обсуждался на различных уровнях государственной власти, в том числе и в Государственной Думе) с получением финансово-экономического обоснования (положительного заключения) законопроекта и т.д. В период работы Государственной Думы текущего созыва завершено рассмотрение по различным основаниям 1362 законодательных инициатив регионов, из них 64 стали федеральными законами. Так, например, в 2006 г. Государственной Думой было отклонено 172 законопроекта, внесенных органами законодательной власти субъектов РФ, в первом и втором чтении; 39 были сняты с рассмотрения в связи с их отзывом субъектом права законодательной инициативы; 133 были возвращены субъекту права законодательной инициативы в связи с несоблюдением требований ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента Государственной Думы ФС РФ (отсутствие заключения Правительства РФ); 16 возвращены субъекту права законодательной инициативы по мотивам принятия аналогичного законопроекта в первом чтении и 21 возвращен авторам по иным основаниям. Необходимо отметить, что ежегодно растет число законопроектов, вносимых в Государственную Думу органами власти субъектов РФ, в том числе законопроектов, внесенных в Государственную Думу региональными законодательными органами совместно с депутатами Государственной Думы. Причем законопроекты, внесенные совместно, гораздо чаще становятся законами, чем законопроекты, внесенные только региональными субъектами права законодательной инициативы. В связи с этим администрацией и Законодательным Собранием Кировской области поддерживаются уже неоднократно звучавшие из уст ученых и практиков, различных органов, общественности предложения: о принятии в России закона о порядке принятия федеральных законов Законодательство в Российской Федерации (науч.-практ. и учеб. пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2007.с. - 35.; о консолидированной законодательной инициативе группы субъектов РФ; о проекте федерального закона, вносящего изменения в процедуру разрешения разногласий во мнениях законодательного органа власти и высшего должностного лица субъекта РФ по проектам федеральных законов; о порядке учета мнения субъектов РФ по тем или иным законам и увеличении сроков для внесения ими поправок; действенных законов, последствий их применения и т.д. Более качественному решению этих вопросов может способствовать накопленный опыт работы законодательных и исполнительных органов власти субъектов Федерации и создаваемых для этого региональных структур. Это более чем пятилетний опыт работы Совета законодателей (Совета по взаимодействию Совета Федерации с законодательными (представительными) органами субъектов РФ). Подводя итог, можно констатировать следующее: объективная сложность нового, постперестроечного периода законодательной деятельности заключается в том, что законодатель не столько был занят формированием нормативной базы для перспективной модернизации общественных отношений, сколько был вынужден приспосабливать действующее законодательство под отношения, уже существующие де-факто. Это обстоятельство не могло не сказаться на качестве законотворчества. В настоящее время эти издержки можно считать преодоленными; для стабилизации отраслевой законодательной базы федеральным законодательным органам необходимо обратить самое пристальное внимание на качество кодифицированных нормативных актов, которые должны содержать принципиальные положения действующей правовой доктрины, а не подвергаться постоянному изменению в связи с принятием других нормативных актов. Решение данной проблемы зависит и от качества законодательного корпуса, и от степени восприимчивости парламента к результатам научно-теоретического анализа ведущих исследовательских центров России -- Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН; два уровня законотворческой деятельности, федеральный и региональный, определяют проблематику формирования качественного, непротиворечивого законодательства. Дальнейшее развитие этой системы может быть найдено как в рамках реализации программы государственного строительства, так и на пути создания общественных и смешанных по своему статусу мониторинговых структур. Первый вариант в значительной степени отражает предыдущий этап развития Российского государства, второй отвечает современным стандартам европейской демократии. Без учета и глубокого осмысления указанных факторов эффективность и качество законотворческой деятельности в ближайшие годы могут быть недостаточны, так как динамика развития общественных отношений за последнее десятилетие превосходит динамику развития законодательства. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Исследовав такой правовой институт как законотворчество, хотелось бы подвести итоги. Законотворчество в разных странах имеет ряд особенностей. Однако, несмотря на существующие отличия, можно выделить следующие общие признаки законодательного процесса: состоит из нескольких этапов (стадий), последовательность и обязательность которых установлены, как правило, законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами; осуществляется специальными субъектами; результатом является создание акта высшей юридической силы -- закона. К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить государственные органы, должностные лица, граждане, различные общественные политические силы: политические партии, общественные организации и т.д. Учитывая различия в содержании терминов «законотворческий» и «законодательный» процесс, необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребности в принятии закона (одной из стадий законотворчества), не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс. Участие в законодательном процессе его субъектов основано на их правах и обязанностях. Соответствующим правом, закрепленным в законодательных актах, например, руководствуются все субъекты права законодательной инициативы, т.е. участники законодательного процесса, обладающие правом возбуждать перед законодательным органом вопрос об издании нового закона. Субъективное право инициатора состоит в том, что он свободен в выборе времени для реализации своей инициативы. Он может воспользоваться предоставленным ему правом, но может и воздержаться от этого. Только наличие объективного интереса в решении какой-либо социальной задачи юридическими средствами, в сочетании с субъективным интересом инициатора к этому предмету, формирует решение субъекта права законодательной инициативы использовать это право. Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме -- всенародном голосовании, основываются на праве, закрепленном в конституциях и других законах. Как правило, на референдумах имеют право участвовать все лица, обладающие активным избирательным правом Бошно С.В. Законодательная инициатива в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: М 2007. с. 17.. Таким образом, природа законотворчества заключается в выявлении, освоении существующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. Законодательный процесс является формально-юридическим выражением законотворческой функции государства. Он отвечает за технологию создания закона. В результате последовательной реализации составляющих его процедур в правовой среде начинает официально действовать новый закон. Анализируя значение законодательного процесса, нельзя не учитывать того факта, что он составляет содержание деятельности парламентов. Стабильная нормативная регламентация процесса создания закона обеспечивает: качественный уровень подготовки формы и содержания нормативного акта; привлечение широкого спектра мнений различного рода политических сил с целью максимального обеспечения интересов различных социальных групп; эффективные механизмы контроля деятельности высших органов государственной власти в процессе законотворчества. Таким образом, законодательный процесс, на наш взгляд, является процессом, отражающим работу законодательного органа по своевременному появлению необходимого для регулирования общественных отношений закона, в то время как законотворческий процесс является процессом, отражающим работу более широкого круга субъектов над содержанием закона. Гармонизация двух взаимодополняющих, но разных по предназначению процессов, в конечном счете, определяет качество принимаемых законов, а также роль и значение подзаконных актов в современном российском правотворчестве. Библиография Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 03.12.2008 N 249-ФЗ, от 25.12.2008 N 274-ФЗ, от 25.12.2008 N 281-ФЗ, с изм., внесенными Постановлениями Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П, от 12.04.2002 N 9-П). УКАЗ Президента РФ от 02.05.1996 N 638 «О ПОРЯДКЕ ПОДГОТОВКИ ПРОЕКТОВ УКАЗОВ, РАСПОРЯЖЕНИЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПРЕДУСМАТРИВАЮЩИХ ПРИНЯТИЕ ПОСТАНОВЛЕНИЙ, РАСПОРЯЖЕНИЙ ПРАВИТЕЛЬСТВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» УКАЗ Президента РФ от 09.03.2004 N 314 (ред. от 07.10.2008) «О СИСТЕМЕ И СТРУКТУРЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ» ПОСТАНОВЛЕНИЕ ГД ФС РФ от 22.01.1998 N 2134-II ГД (ред. от 28.01.2009) «О РЕГЛАМЕНТЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» Алексеев С.С. Общая теория права: Учеб. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. Алексеев С.С. Право. Опыт комплексного исследования. М., 2005. Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование. Сборник статей в 2-х т. / Под ред. В.М. Баранова. Нижний Новгород, 2006. С. 83. В.Я. Любашиц Теория государства и права (учебный курс), М., изд. «Март», 2002г. Воеводин Л.Д. Юридическая техника в конституционном праве // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. 2006. N 3. С. 20. Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Основные итоги деятельности. Справочник. Ежегодник 2005. Издание Государственной Думы. М., 2006. Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 2005. С. 77. Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 2001. Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2008. N 8. С. 86 -- 96. Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2007 года о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики. М., 2007. С. 218 -- 220. Закатнова А. Налогоплательщик тоже человек (Глава Конституционного суда призывает к честным правилам игры) // Российская газета. 2007. 17 января. Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2007. С. 202. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Авт. кол.: А.И. Абрамова, Т.В. Голубева, А.В. Мицкевич и др. / Под ред. А.С. Пиголкина. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М.: Формула права, 2008. С. 60. Иванников И.А. Теория государства и права: Учеб. пособ. Ростов-на-Дону: Изд-во Рост. ун-та, 2007. С. 178 -- 179. Императрица Екатерина II. О величии России. М., 2005. С. 133 -- 134. Исаков В.Б. Стадии подготовки проектов законов // Законодательная техника: Научно-практ. пособие / Под ред. Ю.А.Тихомирова. М., 2008. С. 59. Казанцев М.Ф. Законодательная деятельность субъектов РФ: проблемы становления и опыт проекта законодательного кодекса. Екатеринбург: Уро-Ран, 2008 Карташов В.А. Юридическая техника, тактика, стратегия и технология (к вопросу о соотношении) // Проблемы юридической техники: Сборник статей. Нижний Новгород, 2007. С. 22. Котляревский С.А. Власть и право. СПб., 2007. С. 320. Кузьмин А.В. Юридическая деятельность. СПб., 2008. Кузьмин В. Сколько стоит закон // Российская газета. 2005. 2 марта Магомедов С.К. Технико-правовые аспекты законотворчества // Адвокат. 2007. N 7. С. 78 -- 81. Мальцев Г.В. Понимание права. Подходы и проблемы. М., 2004. С. 33 -- 34. Марченко М.Н. Проблемы теории государства и права: Учебник. М.: ТК Велби; Проспект, 2006. С. 342. Матузов Н.И. Правовые отношения // Теория государства и права: Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2006. С. 528 -- 529. Матузов Н.И., Малько А.В., Шундиков К.В. Правовая политика современной России: предлагаем проект концепции для обсуждения // Правовая политика и правовая жизнь. 2007. N 1 (14). С. 11. Н.В.Хропанюк Теория государства и права, М. 2002г. Надеев Р. Законотворческие ошибки // Российская юстиция. 2008. N 5. С. 20 -- 22. Нравственные основания современного российского права / Под ред. Н.И. Матузова., 2007. С. 126. Овчинников А.И. Правовое мышление: Теоретико-методологический анализ. Ростов-на-Дону: Изд-во Ростовского ун-та, 2008. С. 180. Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. проф. Н.Ю. Шведовой. 14-е изд. М., 1992. С. 754. Пиголкин А.С. Законотворчество в Российской Федерации. М., 2007. С. 242. Пиголкин А.С. и др. Современные тенденции законодательного творчества // Концепции развития российского законодательства / Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.Н. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М.: ОАО «Издательский дом «Городец», 2008. С. 55. Правовой режим законности: вопросы теории и истории: Материалы межвузовской научно-теоретической конференции. Санкт-Петербург, 15 февраля 2001 г. / Под общ. ред. Д.И. Луковской. СПб., 2001. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации. Научно-методическое пособие / Отв. ред. доктор юридических наук, проф. А.С. Пиголкин. М., 2008. С. 67. Проблемы юридической техники: Сборник статей. Нижний Новгород, 2008. Прянишников Е.А. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М., 2006. С. 213 -- 231. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2004. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: БЕК, 2005. С. 369. Синюков В.Н. Российская правовая система. Саратов, 1999. С. 257. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Доклад о состоянии законодательства в Российской Федерации: Законодательное обеспечение основных направлений внутренней и внешней политики в 2006 г. М., 2007. С. 247. Сорокин В.В. Концепция эволюционного преобразования правовых систем в переходный период. Барнаул, 2008. С. 258. Сперанский М.М. Руководство к познанию законов. СПб., 2005. С. 39 -- 40. Спирин М.Ю. Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации 2007. Справочник по нормотворческой технике / Пер. с нем. 2-е изд., перераб. М., 2006. С. 296. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК (А.В. Мелехин) (Маркет ДС, 2008) Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М.: ЮНИТИ - ДАНА, Закон и право, 2007. - 640 с. ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК ДЛЯ ВЫСШИХ УЧЕБНЫХ ЗАВЕДЕНИЙ (М.И. Абдулаев) (Магистр-Пресс, 2006) ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА: УЧЕБНИК ДЛЯ ЮРИДИЧЕСКИХ ВУЗОВ (под ред. А.С. Пиголкина) (ОАО «Издательский Дом «Городец», 2007) Тихомиров Ю.А. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М., 2007. С. 8 -- 9. Тихомиров Ю.А. Стабильность интересов и конфликтов в праве // Концепции стабильности закона. М., 2007. С. 65 -- 66.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10
|