- разработки и принятия ряда согласованных между собой нормативных актов, устанавливающих правовые основы деятельности органов местного самоуправления как на федеральном (федеральные законы), так и на региональном уровне (законы субъектов федерации);

- создание необходимой материально-финансовой базы, которая бы обеспечивала адекватное финансовое обеспечение эффективного выполнения органами местного самоуправления возложенных на них функций. Что потребует, с одной стороны, пересмотра долей налоговых поступлений, направляемых в федеральный, региональные и местные бюджеты, оптимизацию управления местными налогами и (без чего не обойтись) упорядочение бюджетных отношений с целью целевого использования средств, выделяемых из федерального бюджета на финансирование соответствующих органов местного самоуправления;

- интенсивных политических усилий с целью переломить инертность и консерватизм органов местного самоуправления, их нежелание брать на себя дополнительные функции и, соответственно, возлагать на себя дополнительную ответственность.

Реализация указанных задач потребует значительных финансовых затрат и организационных усилий, в первую очередь, от федеральных органов власти, и, возможно, целесообразно было бы проводить ее в рамках реформы органов местного самоуправления. Также, необходимой будет оказание помощи в правовом обеспечении указанных процессов путем разработки типовых (рамочных) законов и подзаконных актов, которые могли бы быть использованы для принятия на их базе региональных или местных актов.

3) То, что формы устройства, детей оставшихся без попечения родителей, в значительной степени не соответствуют предъявляемым к ним сегодня требованиям - очевидно. Однако поиск новых форм и методов устройства, а также новых педагогических моделей, в значительной мере сдерживается благодаря жесткости правовых конструкций, установленных Семейным кодексом РФ. Действительно, Семейным кодексом РФ, разработанным и принятым относительно недавно, наряду с традиционными формами устройства детей, оставшихся без попечения родителей (усыновление, передача под опеку и устройство в воспитательное учреждение), предусматривается такая форма устройства, как передача в приемную семью. Однако указанные правовые конструкции не рассчитаны на такие формы устройства, как передача под патронатное воспитание, установление социального патроната и устройство в негосударственный детский дом.

Излишним является также указание на то, что законодательство, регулирующее оказание помощи (выплату пособий), также было разработано в расчете на традиционные формы устройства и не может быть применено (или может не применяться) к новым формам устройства. Таким образом, необходимо внести соответствующие изменения в Семейный кодекс РФ, которые бы обеспечивали большую гибкость применительно к формам устройства детей, оставшихся без попечения родителей, четко закрепляли бы ведущую роль органов опеки и попечительства в вопросе контроля за соблюдением прав и законных интересов таких детей, а также в соответствующие федеральные и региональные нормативные акты, регулирующие оказание финансовой и иной помощи лицам, осуществляющим содержание и воспитание таких детей.

4) Следует также отметить назревшую необходимость проведения институциональной реформы государственных органов, в компетенцию которых входит осуществление защиты прав детей, оставшихся без попечения родителей, и регулирование деятельности различных учреждений, осуществляющих воспитание и содержание таких детей. Как мы уже отмечали, первостепенную роль в деле защиты прав детей, оставшихся без родительского попечения, должны играть органы опеки и попечительства (органы местного самоуправления), они должны принимать те или иные решения относительно обращения в суд, назначения опекуна, устройства ребенка в воспитательное учреждение или передачу в приемную семью или под патронатное воспитание. Однако все вышесказанное ни в коей мере не означает, что все иные государственные органы могут устраниться от решения указанных задач. Принципиальное распределение сфер регулирования между Министерством образования, Министерством здравоохранения и Министерством труда и социального развития сложилось в значительной степени исторически и не вызывает особых возражений. Однако в системе государственных учреждений все еще присутствуют элементы своеобразного местничества, когда министерства предпочитают не координировать свою политику, а единолично управлять и контролировать подведомственные им учреждения.

Таким образом, мы считаем, что имеется настоятельная необходимость системной перестройки указанных ведомств для повышения эффективности их контрольных функций с тем, чтобы они соответствовали тому высокому уровню, который общество предъявляет к ним сегодня. Неадекватность контрольных функций российских ведомств, разработанных в рамках командно-административной системы и для ее нужд, сегодня очевидна, многочисленные скандалы, связанные со злоупотреблениями (и даже преступлениями) в отношении воспитанников, наглядно это продемонстрировали.

Необходимо разработать и согласовать межведомственную систему контроля, когда-то или иное учреждение в процессе своей деятельности находится под согласованным контролем нескольких ведомств, независимо от своей ведомственной принадлежности. Причем необходимо, чтобы контроль за функционированием таких учреждений не был чересчур обременяющим и в то же время обеспечивал эффективное предотвращение злоупотреблений (особенно, что касается целевого использования бюджетных средств).

5) Несмотря на значительные успехи в сфере реформирования экономики, российскому обществу предстоит пройти еще долгий путь для построения гражданского общества. Одной из «лакмусовых бумажек», которая четко выявляет отношение российской бюрократии к идее построения гражданского общества, является нежелание в той или иной форме привлекать к сотрудничеству общественные организации и иные негосударственные образования. Такое нежелание конечно можно объяснить естественным недоверием, которое сформировалось у чиновников в первые годы приватизации, когда псевдо-общественные организации использовались для весьма сомнительных операций, связанных с передачей им государственной собственности, предоставления налоговых и иных льгот. Также, по мнению чиновников, негосударственную организацию очень сложно привлечь к ответственности за нарушение ею взятых на себя обязательств. От себя добавим, что среди прочих мотивов, которыми руководствуется государственный аппарат, крайне неохотно идущий на сотрудничество с негосударственными структурами в деле охраны общественных интересов, является нежелание чиновников (особенно некомпетентных) ни в малейшей мере ставить свою деятельность под контроль общества и неспособность организовать равноправное сотрудничество с негосударственным сектором (в отношениях, к которым неприменимы директивные методы управления).

Особенно четко указанная тенденция прослеживается применительно к попыткам интеграции негосударственных воспитательных учреждений в общую систему учреждений, осуществляющих содержание и воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, или детей, находящихся в трудной жизненной ситуации.

Так, несмотря на то, что Федеральным законом «Об основах социального обслуживания населения в РФ» прямо предусмотрено создание «социальных служб иных (кроме государственной и муниципальной) форм собственности», Министерство труда и социального развития РФ воздерживается от разработки и принятия подзаконных актов, которыми бы устанавливался порядок получения лицензий на осуществление соответствующей деятельности (учреждения государственного сектора освобождены от обязательного лицензирования).

Министерство образования, которому в силу исторически сложившихся условий принадлежала ведущая роль в регулировании деятельности детских домов (которые, как правило, одновременно выступали и как образовательные учреждения), приняло «Положение о порядке лицензирования образовательных учреждений», которым предусматривается возможность предоставления лицензии для осуществления «образовательной деятельности» негосударственным учреждениям. Однако все нормативные акты этого ведомства разрабатываются в расчете на учреждение, в первую очередь предоставляющее услуги по образованию, и не учитывают специфику немногочисленных негосударственных детских домов, для которых реализация образовательных программ зачастую является непозволительной роскошью. Что делает положение негосударственных учреждений очень непрочным, они в любой момент могут быть лишены лицензии на осуществление соответствующей деятельности.

Следует также указать на то, что непрочность правового положения негосударственных воспитательных учреждений приводит к тому, что очень часто они становятся жертвами чиновничьего произвола, который в основном выражается в той или иной форме нарушения имущественных прав таких учреждений (например, заключение государственным органом договора об аренде объекта недвижимости с условием проведения ремонта этого объекта за счет арендатора с последующим расторжением договора аренды по завершении ремонта).

6) Отдельного упоминания заслуживает существующий в законодательстве (Семейном кодексе) пробел относительно правовых оснований передачи органами опеки и попечительства детей в негосударственное воспитательное учреждение. Сформировавшаяся за предыдущий период система предполагала устройство органом опеки и попечительства ребенка, оставшегося без попечения родителей, в государственное воспитательное учреждение, руководителю которого передавались также все права и обязанности, связанные с защитой его прав (соответственно, и ответственность). Как мы уже указывали, сложившаяся ситуация требует:

а) предоставления органам опеки и попечительства дополнительных полномочий, связанных с защитой прав и интересов ребенка, осуществления контроля за его содержанием и воспитанием и т.п.;

б) осуществления контроля за соблюдением прав и законных интересов ребенка на мониторинговой (постоянной) основе;

в) законодательного урегулирования проблем, связанных с созданием правовой основы «делегирования» отдельных прав и полномочий, связанных с защитой прав и интересов ребенка, воспитательному учреждению (как государственному, так и негосударственному) либо физическому лицу, осуществляющему функции патронатного воспитателя (приемного родителя или иного лица, в зависимости от формы устройства).

7) К сожалению, успешно справившись с задачей искоренения всех и всяческих необоснованных налоговых льгот, законодатель в ряде случаев отказался от налогового стимулирования тех или иных видов общественно-полезной деятельности, а в иных случаях из-за недостатков юридической техники крайне неудачно сформулировал свою позицию в указанном плане. Также поиск новых форм и моделей устройства детей и связанные с ним вопросы финансового обеспечения воспитанников, выплаты пособий и оплаты труда воспитателей ставят на повестку дня новые вопросы концептуального плана относительно налогообложения указанных выплат, определения их адресатов, обеспечения необходимых стимулов. К сожалению, налоговое законодательство РФ пока не в состоянии соответствовать достаточно высоким требованиям, которые предъявляются к нему в процессе поиска оптимальных моделей содержания и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей Ежегодный государственный доклад «О положении детей в России (2003)». М., Норма, 2004..

ГЛАВА II Органы, содействующие защите прав и интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения и их обязанности

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав

1. Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав, образуемые органами местного самоуправления, в пределах своей компетенции обеспечивают:

1) осуществление мер по защите и восстановлению прав и законных интересов несовершеннолетних, выявлению и устранению причин и условий, способствующих безнадзорности, беспризорности, правонарушениям и антиобщественным действиям несовершеннолетних;

2) организацию контроля за условиями воспитания, обучения, содержания несовершеннолетних, а также за обращением с несовершеннолетними в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

3) осуществление мер, предусмотренных законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, по координации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8