|
ожно констатировать, что в России пока очень слаба практика "межправительственных отношений" в каноническом понимании, а именно согласование интересов и организация взаимодействий центра, регионов и муниципалитетов. Не проработаны конкретные и установленные законом механизмы согласительных процедур, их юридические формы (например, использование права вето и т.д.). Между тем, в других странах четко оформлены институциональные формы межправительственных отношений и соответствующих переговорных процессов. Например, в Канаде эффективно функционируют различные федерально-провинциальные комитеты, для решения конкретных проблем организуются специальные учреждения, создаваемые федеральным правительством и правительствами провинций, двусторонние и многосторонние соглашения, конференции премьер-министров провинций и т.п. К этому нужно добавить, что практика межправительственных отношений в разных странах в существенной степени опирается на неформальные (т.е. не оговоренные четко законодательными и иными нормами и правилами) механизмы. Однако эти неформальные механизмы находятся в строгом соответствии с законом и никогда не ущемляют интересы других сторон. В России в практике межправительственных отношений пока, к сожалению, проявляется следующая тенденция: когда выявляется особая сложность в организации переговорных процессов и взаимодействия Центра и регионов, то эта сфера вообще выводится из поля совместного ведения. Особенно ярко это проявилось на примере разграничения предметов совместного ведения в сфере недропользования. Спецификой Российской Федерации является наличие на ее территории регионов, богатых природными ресурсами федеральной и мировой значимости ("сырьевых регионов"). Все эти регионы имеют, как правило, большую протяженность и расположены в северной части страны. Сочетание факторов исключительной ценности и народнохозяйственной значимости добываемых в них ресурсов и сложных условий их добычи и эксплуатации, а также условий жизни населения ставят сложную задачу государственного регулирования развития сырьевых территорий и формирования адекватной системы недропользования с учетом особенностей федеративного государственного устройства России. Важна и проблема государственной поддержки коренных народов Севера, на территории компактного проживания которых организуется крупномасштабная добыча природных ресурсовВ сфере недропользования полномочия субъектов (на территории которых и расположены месторождения) весьма ограничены; полномочия же федерального центра необоснованно расширены. Кроме того, нет четкого распределения доходов, полученных от платежей недропользователей; большая часть этих доходов направляется в федеральный бюджет, а не в региональный. Серьезной проблемой является также и широко обсуждаемая в последние года концепция природной ренты, сущность которой заключается в дополнительном налогообложении ресурсодобывающих компаний. Изъятие природной ренты означает диспропорциональное налогообложение секторов, связанных с добычей сырья. При разделе рентных доходов необходимо в большей степени учитывать интересы добывающих регионов. Обоснованием этому служит следующее: основные сырьевые регионы России расположены в суровых северных условиях и нуждаются в сильной системе государственной поддержки, которая бы нейтрализовала или ослабила неблагоприятные природно-климатические условия и удаленность от основных развитых экономических и культурных центров страны. Существующие масштабы и формы такой поддержки при этом явно недостаточны; в северных и восточных районах России накопился огромный массив проблем и противоречий как в социальной сфере, так и в производственной (в том числе - отсутствие финансовых ресурсов для перехода на инновационный путь развития). Одним из возможных вариантов финансового обеспечения этих проблем могло бы быть аккумулирование на уровне федеральных округов части доходов рентного характера и их дальнейшее целевое использование на конкурсной основе на решение указанных проблем (например, на основе создания окружных "Фондов регионального развития", формируемых, наряду с другими источниками, за счет межрегионального перераспределения ренты). В этом случае "территориальная привязка" ренты была бы не только к месту производства сырьевых ресурсов, но и распространялась бы на более широкие ареалы (федеральные округа), формируя тем самым реальные финансовые ресурсы региональной политики макрорегионов России. Другим направлением использование доходов рентного характера, учитывающим, например, интересы как северных (ресурсных), так и центральных и южных районов Сибири, могло бы быть их целевое использование на осуществление программ переселения населения из "выработавших свой ресурс" отдельных северных территорий в более комфортабельные для проживания южные районы; на формирование в южных районах производственных "тыловых баз" северных территорий; на модернизацию производственных мощностей ряда машиностроительных предприятий центральных и южных регионов с их ориентацией на выпуск техники и оборудования для Севера; на формирование рекреационных зон в южных районах для северян и т.д. Такой подход в большей мере был бы ориентирован при решении вопроса о "дележе" природной ренты на реализацию политики социальной ответственности и партнерства крупного бизнеса с учетом интересов населения сырьевых и восточных районов страны. Простое дополнительное изъятие рентных доходов в федеральный бюджет будет означать для крупных компаний простое повышение налогового бремени и будет стимулировать их к роли "временщиков" на территориях, на которых они осуществляют разработку природных ресурсов. Их политика освоения богатств Сибири, Дальнего Востока и севера европейской части России в узкокорпоративных интересах будет только усилена. Если же эти средства повернуть на четко сформулированные цели и нужды регионального развития, обеспечить вовлечение институтов гражданского общества в систему контроля за их справедливым распределением, начать отработку согласительных процедур, механизмов взаимодействия власти, бизнеса и населения - только в этом случае можно рассчитывать, что управление недропользованием в России в контексте эффективной региональной политики и федеративных отношений будет развиваться в нужном направлении. Как справедливо отмечает Н.В. Михайлова, "острые дискуссии по ключевым вопросам развития федерализма в России являются отражением того факта, что общество еще не пришло к осознанию оптимальности модели федерализма, заложенной в Конституции РФ" Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2004. - № 1 (5). - С. 21.. Глава 4. Сравнительный анализ федерализмаНа первый взгляд, сравнение незрелой практики российского федерализма с его европейскими образцами представляется делом неблагодарным и даже бессмысленным. Ну, посудите сами, каковы основания для подобного сопоставления? С одной стороны, мы имеем общество, застрявшее в состоянии транзита (результаты которого даже сегодня отнюдь не предопределены) и экспериментирующее с федералистскими постулатами как бы поневоле. Градус его гражданственности таков, что основная масса населения вообще безразлична к федерализму, а так называемые элиты склонны приписывать ему сугубо инструментальную ценность. В практике федералистской государственности здесь постоянно проступают рецидивы унитаризма, а добровольные договоренности время от времени подменяются откровенным принуждением Захаров А.А. Европейский федерализм в свете российского опыта // Неприкосновенный запас: дебаты о политике и культуре. Специальный выпуск "Россия как часть Европы" - 2003. № 4 (30). - С. 41.. С другой стороны, нам противопоставлен социум - в данном случае имеется в виду Европейский союз, - весьма преуспевший в совершенствовании гражданских и правовых добродетелей и в силу этого, как представляется, естественным образом предрасположенный к реализации федералистских рецептов. Присущее федерализму органичное сочетание самоуправления и разделенного правления в Европе работает даже там, где для него пока не созданы необходимые государственно-правовые формы. Федерализация Европейского континента началась не под влиянием злополучных обстоятельств, как в России, но шла вполне эволюционным путем, вызревая исподволь и постепенно. Завершающееся обсуждение общеевропейской конституции стало закономерным итогом политической, культурной, экономической близости причастных к ней стран. Казалось бы, всякие сопоставления при таком раскладе окажутся не слишком плодотворными. И все же тем, кто высказывается в таком духе, не следовало бы забывать об осторожности, ибо давно известно, что компаративистика на грани провокации - наиболее плодотворная разновидность сравнительного анализа. С этой точки зрения проблемы молодого отечественного федерализма вполне достойны того, чтобы попытаться вписать их в общеевропейский контекст. Тем более, что для Европы федерализм - детище столь же неродное, как и для России, поскольку классических федераций, за исключением Швейцарии, здесь, в общем-то, и не было. Особое место занимает случай Германии, где, несмотря на богатейшую традицию регионального разнообразия, утверждение федеративной системы состоялось только после иностранной оккупации. Федерализм, таким образом, стал инструментом создания в западных частях страны ослабленного, "неопасного" немецкого государства". Что касается прочих экспериментов на этом поприще, то им пока без году неделя; не прошло еще и десяти лет, как Бельгия, а также Босния и Герцеговина оформились в качестве федераций. Иными словами, российско-европейский разговор о федерализме оборачивается диалогом новичков, а раз так, то польза от него может быть несомненная. Более того, в этом диалоге Россия отнюдь не должна быть послушной ученицей, смиренно внимающей поучениям искушенных европейских менторов. Н.К. Михайловский заметил как-то, что "мы играем относительно Западной Европы роль кухарки, получающей от барыни по наследству старые шляпки"; так вот, здесь - совсем не тот случай. В силу целого ряда исторических причин мы, в отличие от европейцев, никогда не скупились на пробы и ошибки - говорить так можно хотя бы потому, что нигде более революция не была такой чудовищной, как в России, - и в итоге сделались обладателями весьма ценного знания, имеющего универсальный характер и общеевропейскую применимость. Данный опыт интересен еще и тем, что Россия переживала в нем феномен, зародившийся и оформившийся отнюдь не у нас: федеративная государственность явилась плодом западной культуры, а в Россию была импортирована наиболее последовательными западниками, марксистами-большевиками. (Уместно оговориться, что мы вполне сознательно не уделяем внимания рожденным в России более ранним федералистским проектам, оставшимся лишь на бумаге) Итак, что же федеративная Россия может предложить Европе, переходящей к федералистскому образу политического бытия? Прежде всего, было бы безосновательно воспринимать наш опыт как сугубо негативный, видя в нем лишь дурной образчик того, как не надо себя вести. (Хотя и этот аспект исключительно важен) Знакомство нашей страны с основами федерализма отмечено не только явными неудачами, но и бесспорными достижениями. Так, в последнее время, при Путине, мы достаточно далеко продвинулись в деле преодоления такого вредного для федеративной государственности явления, как асимметричность составных частей федерации. Как известно, неравенство субъектов федеративного государства в той или иной степени практикуется во многих странах. При этом практически везде, где такая асимметрия конституционно предусмотрена, она выступает источником постоянных внутренних трений и конфликтов. В качестве наиболее яркого примера укажем на опыт Канады, где притязания одной из провинций на "особый" статус внутри федерации на протяжении вот уже нескольких десятилетий будоражат общество и расшатывают политическую систему. Подобные проблемы до крайности обостряются в тех случаях, когда речь идет о неравенстве на этнической почве. Российский вариант проходит как раз по этой статье, ибо с помощью асимметричного федерализма некоторые населяющие нашу страну народы пытались фактически обосновать свое превосходство над всеми остальными. Во всех без исключения подобных ситуациях дело заканчивалось ущемлением прав тех граждан, которые, проживая на территории "национального" субъекта федерации, не имели счастья принадлежать к "титульной" нации. Их заставляли учить чужой и ненужный в повседневной практике язык, дискриминировали при устройстве на работу, не позволяли выдвигаться на высшие государственные посты. Разумеется, европейцам можно было бы рекомендовать учесть все эти уроки. Асимметричное устройство федерации, в конечном счете, поощряет сепаратизм, который и без того обретает второе дыхание в эпоху глобализации. Правда, для начала Европе стоит разобраться в том, до какой степени федеративным образованием она собирается стать. Основное внимание, впрочем, все равно достанется негативу, поскольку именно он лежит на поверхности. Прежде всего, остановимся на своеобразной одержимости этническим началом, отличавшей (и до сих пор отличающей) российский вариант федерализма. Именно благодаря русским марксистам наша интеллектуальная и политическая культура привыкла видеть в федерализме способ решения национального вопроса. Между тем такой взгляд, по нашему убеждению, заведомо узок, ибо федерализм, несомненно, совсем не об этом. Федералистская теория адресована, в первую очередь, свободной и самоопределяющейся личности и только потом - нации, этносу. В центре ее внимания проблемы самоорганизации и гармоничного взаимодействия автономных индивидов, а не состоящих из них человеческих коллективов. По этой причине, кстати, наиболее легко федералистская парадигма усваивается теми культурами, в которых сильны индивидуалистические начала, в то время как знакомство с нею народов-коллективистов дается гораздо труднее, в чем без труда можно убедиться на отечественном опыте. Одна из трудностей, с которой придется столкнуться будущему европейскому федерализму, заключается в том, что в Европе тоже довольно многочисленны ряды тех, кто хотел бы с помощью федеративной идеи разрешить проблему национального самоопределения. Целый ряд европейских регионов, отличающихся ярко выраженной культурно-этнической спецификой, сегодня настаивает на "непосредственном вхождении" в единую Европу. Федералистская идея используется их лидерами сугубо инструментально, в результате чего из нее испаряется сама суть: устремленность к такой комбинации собственной и делегированной власти, которая максимально защищает права и свободы человека независимо от его этнической принадлежности. Можно, разумеется, выбрать в качестве ориентира национально-территориальную федерацию, но это значит заранее обрекать себя на ущербный, недоделанный федерализм российского типа, который, наделяя преференциями некоторые из живущих в стране этнических групп, вполне закономерно ущемляет права тех, кто к ним не принадлежит. Кстати, стоит напомнить, что Российская Федерация является одной из немногочисленных мировых федераций, опирающихся на этнический принцип построения. В подобных государствах территориальное структурирование увязано с традиционным расселением этносов, а нация как бы прикрепляется к конкретной территории, привыкая видеть в ней свою вотчину. Несовершенство такого подхода очевидно, ибо не нужно быть большим экономистом, чтобы понять: в век глобализации никакое подлинное "самоопределение" - за исключением разве что культурного, да и то с большими оговорками, - попросту невозможно. Соответственно, излишнее потакание так называемым "национальным чувствам" народов, живущих на территории многонационального государства, представляет собой даже не вчерашний, но позавчерашний день мировой политики. Там, где это происходит, федеративное здание рано или поздно рассыпается на этнические составляющие, и не случайно практически все европейские федерации, в основание которых был заложен национально-территориальный принцип, ныне завершили свой жизненный цикл. Такой оказалась участь Чехословакии, Югославии, Советского Союза; разница лишь в том, насколько мягко в каждом конкретном случае проходил бракоразводный процесс. В целом, структура региональных и местных органов власти в России и Австрии во многом совпадают. Итак, западный и российский федерализм - суть принципиально разные явления. На Западе это путь компромиссов, в России - путь антигосударственного заговора. Осознание пагубности монополии федералистов на нормотворчество должно привести руководство России к необходимости опереться на совершенно иную интеллектуальную традицию, способную остановить процесс разложения российской государственности. ЗаключениеВ данной работе изучались принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации. Данная цель была достигнута. В ходе исследования были решены поставленные задачи. изучить принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации на зарубежном опыте; рассмотреть принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации в России. По результатам работы можно сделать следующие выводы. Федера?ция - форма государственного устройства, при которой части федеративного государства являются государственными образованиями, обладающими юридически определенной политической самостоятельностью. В федеративном государстве, в отличие от унитарного, имеются две системы высших органов власти (федеральные и субъектов федерации); наряду с федеральной конституцией субъекты федерации имеют право принимать свои нормативные правовые акты учредительного характера (например, конституции, уставы, основные законы); они наделены правом принимать региональные законы; у субъектов федерации, как правило, есть собственное гражданство, столица, герб и иные элементы конституционно-правового статуса государства, за исключением государственного суверенитета. При этом субъект федерации не имеет право выхода из состава федерации (сецессии) и, как правило, не может быть субъектом международных отношений. Принципы и формы взаимоотношений между центром и субъектами федерации существенно различаются в различных федеративных государствах. Примером государства с достаточно слабым центральным правительством и значительными объемами полномочий, переданными на уровень субъектов, являются США. Также достаточно значительными полномочиями обладают федеральные земли Германии. Наиболее подвержены опасности распада федерации, в которых в различных субъектах федерации доминируют различные национальности, поэтому в таких федерациях (примером федерации такого типа является Индия) проблемы взаимоотношений федерального центра и отдельных субъектов федерации приобретает особую остроту. В России в последние годы наблюдается процесс усиления централизации. Список использованной литературыКонституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12. 12. 1993 (с изменениями на 14. 10. 2005). Валентей С.Д. Федерализм. - М., 2006. - С. 288. Власова О. Совершенно особенная страна // Эксперт. - № 21(562), от 4. 06. 2007. Лавровский Б. Регионы на буксире // Эксперт Сибирь. - №11(63), от 21. 03. 2005. Матафонова, Ю.А. Истоки европейского федерализма /Ю.А. Матафонова // Вестник ЧитГУ. Михайлова Н.В. Конституционно-правовые особенности федеративного устройства России // Вестник Российского университета дружбы народов. - Сер.: Политология. - 2004. - № 1 (5). - С. 15-23. Фадеева Т.М. Модель Европейского союза и проблемы современного федерализма. - М., 2005. - С. 100. Пророк Т. Особенности австрийского федерализма // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 6. Сергеева А.А. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М., 2005. - С. 256. Сминягин Л.В. Российский федерализм: парадоксы, противоречия, предрассудки. - М., 2006. - С. 192. Федорященко А.С. О равноправии субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти // Законодательство и экономика. - 2006. - № 10. Фрейвальд С.А. О некоторых аспектах взаимоотношений Российской Федерации и субъектов Федерации - регионов Русского Севера // http: // www. kolasc. net. ru/russian/news/iep-1.1. doc.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
