Названные и иные нововведения носили по преимуществу косметический характер и не оказывали заметного влияния на деятельность прокуратуры по укреплению законности и правопорядка. Прокуратура, как и иные правоохранительные органы, не обеспечивала действенной борьбы с преступностью, не сумела защитить интересы общества и государства от преступных посягательств и со стороны высокопоставленных должностных лиц, и со стороны населения. Тем не менее, эти нововведения во многом положили основу нынешним функциям органов прокуратуры.

3. Проблема сохранения института прокуратуры после распада СССР

Предельная напряженность социально-экономической обстановки в стране породила негативные тенденции не только в сфере экономики. Не снижались темпы роста преступности, уже не в ближайшем зарубежье, а кое-где и на российской земле вооруженным путем разрешались межнациональные конфликты. В то же время нельзя было не видеть, что положение в краях, областях и республиках во многом усугублялось из-за административного субъективизма, прожектерства, политических и личных амбиций. В связи с этим можно со всей определенностью сказать: реформы могут быть успешными только в том случае, если они будут основываться на прочном правовом фундаменте, на неуклонном соблюдении законности во всех сферах общественной жизни общества, незыблемости прав граждан.

Вот каково мнение тогдашнего Генерального Прокурора РФ В.Степанкова об этой проблеме: «Мы убеждены, что на данном этапе развития истории без мощного прокурорского надзора, обеспечивающего исполнение законов, проведение в жизнь намеченных реформ будет значительно затруднено, если не обречено на неудачу. И то ли сейчас время, чтобы разрушать еще одну институцию, цементирующую правовые основы государства, служащую интересам законности и правопорядка в обществе? Поэтому по меньшей мере странно выглядит желание кое-кого уже сегодня свести функции прокуратуры только к поддержанию государственного обвинения в суде. И об этом всерьез говорят сейчас, когда ослаблены правозащитные функции Советов, когда налицо противостояние во многих регионах исполнительных и представительных органов и огромная масса несогласующихся между собой и противоречащих закону правовых актов.

Сегодня ситуация такова, что подавляющее большинство незаконных актов отменяется по протестам прокуроров. За полтора года благодаря усилиям прокуроров их выявлено и отменено почти 200 тысяч. Эти акты нарушали права и интересы миллионов граждан, многих предприятий и организаций. Думается, устранение прокурорского надзора из этой сферы не принесет пользы делу укрепления законности. Попытка решить таким образом судьбу прокуратуры на руку только тем, кто хочет избавиться от последнего препятствия для безнаказанного нарушения закона.

Хочу еще раз подчеркнуть: необходимо противостоять любым отступлениям от конституционного порядка и законности, любым проявлениям административного произвола, какими бы целями они ни мотивировались и от кого бы они не исходили. Для нас это стержень всей работы. Надо иметь в виду, что, отстаивая закон, мы боремся не с Советом, мэром, главой администрации или представителем президента, как это порой пытаются представить, а боремся за Совет и главу администрации, за их авторитет с тем, чтобы каждый шаг в решении практических задач реформ основывался на законе. Поэтому всегда будут иметь поддержку со стороны Генеральной прокуратуры, а если нужно - и защиту, те прокуроры, которые на деле утверждают верховенство права и единство российской законности». Степанков В. Предназначение прокуратуры - стоять на страже закона // Законность. 1993. № 3.

В начале октября 1993 г. на должность Генерального прокурора РФ Указом Президента РФ был назначен А.И. Казанник. Примерно в это же время была создана комиссия по разработке проекта новой Конституции РФ, которую возглавлял бывший в то время глава администрации Президента РФ С.А. Филатов.

В комиссии было два основных предложения по вопросу о дальнейшей судьбе прокуратуры. Инициатором первого был тогдашний министр юстиции РФ, а затем президент Чувашии - Н.В. Федоров. Его предложение сводилось к тому, что прокуратура должна являться структурным подразделением Министерства юстиции, ее функции должны быть сужены до поддержания государственного обвинения в суде, а потому прокуратуру и не следует включать в Конституцию РФ. Второе предложение выдвигалось группой ученых-правоведов и было направлено на дальнейшее усиление роли прокуратуры в государственном механизме России. Большинство членов комиссии поддерживали первое предложение, оставалась лишь надежда, что все можно поправить.

Поскольку Конституция должна быть принята путем референдума, заранее опубликовали несколько ее проектов. В первом таком проекте упоминания о прокуратуре не было, вопрос о ней еще не был решен окончательно. Учитывая важность событий, происходивших при разработке ныне действующей Конституции, и с целью получения информации, что называется "из первых рук", я хочу привести интервью начальника управления по надзору за исполнением законов в органах внутренних дел прокуратуры г. Москвы И.В. Бобровского. В 1993 г. он был помощником Генерального прокурора РФ. В один из дней конца ноября 1993 г. он оказался по служебным делам в Кремле, где узнал о том, что в этот день будет последнее голосование по вопросу о прокуратуре. И.В. Бобровский решил лично присутствовать при решении этого вопроса. Большинство членов комиссии проголосовали за предложение Н.В. Федорова, и прокуратура как государственный орган, осуществляющий повсеместный надзор за исполнением законов, в Конституцию РФ не попадала. О позиции комиссии И.В. Бобровский доложил Генеральному прокурору А.И. Казаннику, который мнение Генеральной прокуратуры о включении института Генеральной Прокуратуры в Основной Закон страны доложил Президенту страны. Б.Н. Ельцин обещал рассмотреть складывавшуюся ситуацию. Через три дня был опубликован новый проект Конституции РФ, в который была включена ст. 129, предложенная группой ученых-правоведов. Однако положение о том, что прокуратуре в Конституции должна быть отведена отдельная глава, было упущено. В принятой 12 декабря 1993 г. путем всенародного голосования Конституции Российской Федерации ст. 129 о прокуратуре была включена в главу "Судебная власть". Позднее, в ноябре 1995 г., были внесены изменения и дополнения в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации", которые уже более детально определяли функции и задачи прокуратуры. На сегодняшний день Конституция РФ (1993 г.) и Федеральный закон "О прокуратуре РФ" (с изменениями и дополнениями 1995 г.) являются основными законодательными актами, регламентирующими работу прокуратуры.

Прошло уже достаточно времени, чтобы увидеть на практике пробелы и недостатки действующего законодательства о прокуратуре. Фактически в Конституции РФ 1993 г. допущено "двойное" подчинение, которого не допустил В.И. Ленин в 1922 г. Часть 3 ст. 129 Конституции РФ гласит: "Прокуроры субъектов Российской Федерации назначаются Генеральным прокурором Российской Федерации по согласованию с ее субъектами". Норма данной статьи при применении ее на практике способствует усилению существующих объективных противоречий между некоторыми региональными и федеральными интересами, что тесно связано с одним из коренных вопросов в сфере организации деятельности прокуратуры - назначением на должность прокуроров субъектов РФ.

Конституция РФ ввела процедуру согласования Генеральным прокурором РФ с субъектами РФ при назначении им на должность прокурора субъекта РФ. Закон "О прокуратуре РФ" развивает это положение указанием о согласовании с органами государственной власти субъектов РФ. Более подробная конкретизация этих вопросов определяется конституциями, уставами субъектов РФ.

4. Место прокуратуры в системе государственной власти

Хотя в Конституции РФ ст. 129 и находится в главе "Судебная власть", фактически, как известно, прокуратура не входит в систему судебных органов. Об этом свидетельствуют ч. 1 ст. 129 Конституции РФ: "Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации", а также ч. 1 ст. 1 Федерального Закона "О прокуратуре РФ", которая гласит: "Прокуратура Российской Федерации - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов". Из текста вышеуказанных статей следует, что прокуратура представляет собой независимую от других систему государственных органов - она не входит в систему органов ни законодательной, ни исполнительной, ни судебной властей, по существу являясь самостоятельной (четвертой) ветвью государственной власти.

В Конституции РФ закреплен принцип разделения властей, основоположником которого является Ш.-Л. Монтескье, как и в конституциях некоторых стран Западной Европы. Сущность данного принципа заключается в том, что законодательная, исполнительная и судебная деятельность государства рассматриваются как три самостоятельные власти, которые должны находиться в руках независимых органов государства, с тем чтобы они взаимно сдерживали и уравновешивали друг друга, что необходимо для ограждения граждан от произвола, источником которого является сосредоточение всех властей в одном органе. Монтескье развивал идею закономерного развития всего в мире, в том числе человеческих действий, и требовал от законодателя считаться с "общим духом своего народа". Он призывал даже при проведении реформ не стесняться без нужды и нравов и привычек народа, не стремиться непременно исправить все. Законы одного народа не подходят другому, живущему в иных условиях. Об этом он писал в своем труде "О духе законов".

Советские ученые С.Г. Новиков и М.Ю. Рагинский представляли "сущность прокуратуры и ее отличие от других органов государства так, что, во-первых, она не имеет ни законодательных, ни административных, ни судебных функций, во-вторых, не вмешивается непосредственно в оперативно-хозяйственную и организаторскую деятельность органов, за законностью действий которых она осуществляет надзор, и, в-третьих, не подвергает деятельность и акты соответствующих органов государственного управления оценке с точки зрения практической целесообразности, а лишь осуществляет надзор за тем, чтобы государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане не допускали нарушений закона" 1 Новиков С.Г., Рагинский М.Ю. Прокуратура в системе советского государственного аппарата // Правоведение. 1974. № 3.

. А по мнению М.Н. Маршунова: "...Надзор означает деятельность только по оценке соответствия законам актов и действий поднадзорных органов, организаций, должностных лиц; контроль как элемент управленческого процесса, помимо оценки законности, включает и оценку целесообразности тех или иных решений, и возможность в силу этого непосредственного вмешательства в деятельность контролируемых органов. Поэтому необходимо четко разграничивать надзорные полномочия прокурора, по общему правилу исключающие возможность непосредственного вмешательства в конкретную деятельность, законность которой оценивается, и контрольные полномочия органов управления, предусматривающие такую возможность... Таким образом сфера деятельности прокурорских и контролирующих органов различны..." 2 Маршунов М.Н. Комментарий к закону о прокуратуре РФ (Научно-практические рекомендации). М.-СПб., 1998.

Из сказанного представляется возможным сделать вывод: исследователи прокуратуры на протяжении многих десятков лет не расходились во мнении, что прокуратура представляет собой уникальный элемент в системе российского государственного механизма, который, не вмешиваясь в практическую деятельность тех или иных органов, осуществляет повсеместный надзор за законностью их действий. Такого механизма не было и нет сегодня в большинстве стран, в том числе и в Западной Европе. Это было и есть отличительная черта России, которую нужно во что бы то ни стало сохранить и развивать.

Необходимо поставить вопрос об укреплении правового статуса прокуратуры, конституционном определении ее функций, расширении ее полномочий и степени их императивности. Требует также разработки вопрос более четкого определения границ и предмета прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, в частности в отношении оснований вмешательства прокурора в дела экономические. Представляется необоснованным ограничение поводов прокурорского надзора только получением информации о фактах нарушения законов. В этой связи не получило своего развития такое направление деятельности прокурора, как выявление причин и условий, способствующих нарушениям закона и принятию мер к их устранению, а также аналитическая и профилактическая деятельность органов прокуратуры.

При разработке изменений и дополнений в законодательство о прокуратуре необходимо учесть тот факт, что надзорные функции обязательно предполагают наличие властных полномочий, без которых первые не могут быть и не будут реализованы. Следует иметь в виду и тот факт, учитывая исторический опыт, что прокуратура должна быть вне местных влияний - безусловно, если государство хочет иметь единую законность. Но для этого нужно решить этот важнейший вопрос на конституционном уровне: прокуратуре должна быть отведена в Конституции РФ отдельная глава - необходимо признать за ней самостоятельное место в системе государственных органов России. Как высказался один из виднейших исследователей истории прокуратуры, автор многих научных трудов в этой области А.Г. Звягинцев: "...Если посмотреть в глубь веков, то смело можно сказать - долгое время Россия жила и развивалась не по Монтескье - прокуратура на значительном историческом промежутке фактически была самостоятельной ветвью власти. Не видеть этого сегодня - значит не только не знать своего прошлого, но и не понимать настоящего, когда Россия, как никогда в уходящем веке, нуждается в сильных рычагах власти".

Страницы: 1, 2, 3