- надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

- надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

- надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу Настольная книга прокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002. С 34-35. .

Другие, в том числе и С.Осипян, говорят о том, что в законе «О Прокуратуре РФ» необходимо выделить три базовые функции прокуратуры:

· функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);

· функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;

· функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде Законность, Журнал, 2006 №12 с.9.

Все другие функции будут производными (специализированными) от трех основных, т.е. подфункциями.

§ 2. Сущность, предмет, пределы и задачи прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства является одной из подотраслей такой отрасли прокурорского надзора, как надзор за исполнением законов, которая традиционно именовалась «общим надзором». Это название позволяло отграничивать рассматриваемую отрасль от других, специализированных отраслей прокурорского надзора. И хотя в действующем законодательстве, регулирующем прокурорский надзор, термин «общий надзор» не упоминается, он укоренился в сознании работников органов прокуратуры и по-прежнему употребляется ими Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008..

Прокурорский надзор за исполнением административного законодательства, как и всякая другая государственная общественно-полезная, созидающая деятельность, имеет свой предмет и задачи. Исследуемой подотрасли надзора свойственны все признаки надзора за исполнением законов, но так же имеются и свои особенности. Поэтому для того, чтобы определить предмет надзора за исполнением административного законодательства, для начала определим предмет отрасли надзора за исполнением законов, т.е. перейдем от общего к частному.

Под предметом любой практической деятельности обычно понимают ее содержание, характер, особенности, направленность на достижение вполне конкретного позитивного результата.

Предмет надзора отрасли прокурорский надзор за исполнением законов - в общем виде определен ст. 21 Закона «О прокуратуре РФ», но в ней названы далеко не все органы, за исполнением законов которыми прокуроры призваны осуществлять надзор. В ней не упоминаются предприятия, учреждения, организации, а также различные общественные организации, объединения, движения. В связи с тем, что в обязанности перечисленных органов (организаций) вменено точное исполнение действующих на территории Российской Федерации законов (ст. 15 Конституции РФ) и при их неисполнении или ненадлежащем исполнении нередко ущемляются права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц, включая и государство, эти органы и организации не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора, независимо от их подчиненности (подведомственности) и формы собственности. Не упоминаются в указанной статье в качестве субъектов надзора и граждане. Между тем требование точного исполнения законов предъявляется также и к гражданам. При нарушениях гражданами законов прокурор принимает меры к привлечению их к установленной законом ответственности. Из этого следует, что граждане в случаях нарушения ими законов также являются субъектами прокурорского надзора Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008.

Как известно, на территории Российской Федерации действуют федеральные законы, законы субъектов РФ (конституции, уставы, законы), уставы муниципальных образований, в связи с этим возникает вопрос, за исполнением всех ли законов, действующих на территории Российской Федерации, осуществляют надзор прокуроры или только за исполнением федеральных законов. Из анализа смыслового содержания ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» можно прийти к выводу, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением федеральных законов, а также не противоречащих федеральному законодательству законов субъектов РФ и уставов муниципальных образований (районов, городов).

Прокуроры осуществляют надзор и за исполнением двухсторонних и многосторонних международных договоров и других международно-правовых актов, заключенных (подписанных) Россией, или к которым она присоединилась. При этом надо исходить из того, что национальное законодательство должно соответствовать международному законодательству. Все это присуще предмету надзора за исполнением административного законодательства. В Законе о прокуратуре не упоминаются нормативные акты, издаваемые Президентом и Правительством РФ. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 80, 110) Президент, являясь главой государства, а Правительство - исполнительной высшей властью, реализуя возложенные на них полномочия, издают нормативные акты-указы и постановления, регулирующие общественные отношения, касающиеся различных сфер жизни и деятельности общества и обязательные для исполнения на всей территории России. Нередко акты Президента и Правительства РФ выполняют роль первичного или единственного источника правового регулирования, поскольку те или иные общественные отношения законодательно не урегулированы. В связи с этим нормативные указы и постановления Президента и Правительства РФ не могут быть исключены из сферы прокурорского надзора. По этой причине на прокуратуру не возлагается надзор за законностью актов, издаваемых Президентом и Правительством РФ. Таким образом, употребляемый в ст.ст. 1, 21 Закона «О прокуратуре» термин «закон» следует понимать в собирательном значении, близком к термину «законодательство», а не буквально Винокуров Ю.Е. «Прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М.2008..

Другая точка зрения у С.Осипяна, который предлагает расширить пределы прокурорского надзора за счет надзора за нормативными указами Президента РФ и нормативными постановлениями Правительства РФ, обосновывая свою точку зрения следующим образом:

«Проблема приделов надзора делает сегодня актуальным вопрос о характере нормативных правовых актов, надзор за соблюдением которых имеет важную политическую и практическую значимость. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ и нормативных правовых постановлениях Правительства РФ. Ставя вопрос в таком разрезе, мы исходим из того, что законы как нормативные акты первичного порядка в большинстве случаев нуждаются в правовом обеспечении - актах Президента РФ и Правительства РФ.

На практике министерства и ведомства руководствуются федеральными законами, опосредованными нормативными указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, изданными в правовое обеспечение законов. Не считаться с этим прокуратура не может. Надзор только за законами, вне соответствующих нормативных актов Президента и Правительства, обеспечивающих жизнедеятельность закона, обречен на формальный акт. Если иметь в виду, что немало федеральных законов не отличается адекватностью (о чем свидетельствуют частые изменения редакции одного и того же закона), то практическая значимость нормативных указов Президента РФ и Правительства РФ становится особенно очевидной. Функции и полномочия Президента РФ обеспечивают ему активную роль, как в сфере осуществления управления, так и в сфере законодательства. Наряду с Конституцией и Федеральными законами, нормативные указы Президента являются правовой базой для издания актов Правительством РФ и правительствами (администрациями) субъектов Федерации. Согласно ст.90 Конституции указы Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории Федерации.

Указы Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам, но формула «подзаконность» применительно к указам не столь бесспорна. Они не называются в Конституции подзаконными актами. Нормативные указы Президента РФ принимаются в рамках полномочий его самостоятельной власти и являются источниками права. Указ нередко принимается для того, что бы обеспечить исполнение закона.

Однако было бы упрощением утверждать, что все указы Президента РФ и постановления Правительства РФ принимаются с целью обеспечить исполнение закона. Они охватывают важнейшие области внутренней и внешней политики, прав человека, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности, соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные и другие органы» Законность, Журнал, 2006, №12, с.10.

А. Казарина, говорит о том, что «при включении в предмет прокурорского надзора подзаконных нормативных актов необходимо руководствоваться следующими положениями:

- подзаконные нормативные правовые акты должны исходить от Президента РФ и Правительства РФ;

- эти акты должны быть изданы по специальному полномочию;

- они, если выполняют роль квазизакона, входят в предмет надзора» Законность, Журнал, 2004, №11, с.8 .

Таким образом, можно говорить о том, что все-таки надзор прокуратуры за исполнением указов Президента РФ и постановлений Правительства возможен, но при определенных условиях.

Исходя из требований указанной правовой нормы КоАП РФ и требований ст. 1, 21 и 26 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и делая выводы из вышесказанного, мы видим, что предметом прокурорского надзора за исполнением административного законодательства являются: соблюдение Конституции РФ; исполнение требований КоАП РФ, иных федеральных законов и принимаемых в соответствии с КоАП РФ законов субъектов РФ об административных правонарушениях всеми государственными органами и должностными лицами, уполномоченными рассматривать дела об административных правонарушениях Настольная книга прокурора, под ред. С.И.Герасимова, М.2002. С .

Говоря о задачах прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, надо отметить, что применительно ко всем прокуратурам и отдельно к территориальным и специализированным прокуратурам они определяются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов РФ. В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением административного законодательства состоят:

в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законодательства путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств;

наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением административного законодательства в предупреждении правонарушений;

активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения административного законодательства, укрепление законности и правопорядка путем проведения прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях;

более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного и имущественного положения, памятуя, что перед законом все равны;

доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением административного законодательства, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах;

выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров;

повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением административного законодательства - это повышение его эффективности, выражающейся в его влиянии на конечный результат - состояние законности и правопорядка.

§ 3. Особенности объектов прокурорского надзора за исполнением административного законодательства

Объект прокурорского надзора, как функции прокурату-ры состоит в совокупности юридических и физических лиц, органов власти и хозяйствования, на которые распространяет-ся компетенция прокуратуры. В общем, виде объект прокурор-ского надзора определяется как совокупность федеральных ми-нистерств, государственных комитетов, служб и иных феде-ральных органов исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов Рос-сийской Федерации, органов местного самоуправления, орга-нов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и не-коммерческих организаций. Прокурор осуществляет надзор за исполнением (соблюдением) законов названными субъектами правоприменения -- объектами надзора, а также за соответ-ствием законам издаваемых ими правовых актов Сухарев А.Я. «Российский прокурорский надзор», Учебник для ВУЗов, М. 2009.

Страницы: 1, 2, 3, 4