Созданный в 1922 г. СССР являл собой совершенно иное федеративное государство, ибо состоял из равных субъектов с правом выхода из федерации. Это объединение народов было тесно увязано с антидемократической сущностью тоталитаризма и являло собой фиктивную федерацию.

Ко времени принятия Конституций СССР (1936 г.) и РСФСР (1937 г.) государство стало уже, по существу, унитарным. В наше время тенденция к унитаризму в федеральном демократическом государстве не является парадоксом. Еще в 1962 г. немецким правоведом Конрадом Хессе Федеративная Республика Германия была охарактеризована как «унитарная федерация» См.: Hesse K. 1) Der unitarische Bundesstaat. Karsruhe. 1962. Rdn. 221; 2) Grundzuge des Verfassungsrecht der BRD. Hudelberg. 1995. § 711. S 99. Rdn. 221.. Этот вывод связывается с неуклонным возрастанием инициативы и влияния Федерации в сфере законодательной, исполнительной и судебной властей, и, сегодня, несмотря на существующую в Основном Законе Германии презумпцию законодательной компетенции земель, практически вся законодательная власть сосредоточена в руках федерального центра. К исключительному ведению законодательных органов субъектов немецкой Федерации относится лишь правовое регулирование вопросов культуры (Kulturrecht), полицейское право (Polizeirecht) и право общин (Gemeinderecht).

Унитаризация, - по мнению Саленко А.В., - в определенной степени свойственна и России, которая в отдельных аспектах еще более унитарна, Чем Германия См.: Саленко А.В. Россия - унитарная федерация: парадокс или реальность//Правоведение. 2001. №2..

В России унитаризация проявляется, в первую очередь, в сфере законодательства. Законодательная компетенция все больше концентрируется в руках центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации. На первый взгляд ст. 72 Конституции РФ предоставляет не только центру, но и всем субъектам РФ право участвовать в законодательном регулировании вопросов совместного ведения Федерации и регионов. Однако «совместность» вовсе не означает того, что центр обязан путем совместной работы с субъектами Федерации разрабатывать законопроекты и проводить их через Российский парламент. Сегодня под совместным ведением центра и регионов понимается «отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени, как Федерации, так и ее субъектов» См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С.309..

В настоящее время очень сильно сократилось договорная практика разграничения компетенции между Федерацией и ее субъектами. Во-первых, ограничено число случаев, когда заключается договор, а во-вторых, действует приоритет положений Конституции РФ, Федеральных конституционных законов, Федеральных законов перед положениями таких договоров.

Еще одним признаком унитаризации России в наше время служит существование иерархической организованной вертикали как исполнительных, так и законодательных органов государственной власти. Если раньше только исполнительные органы власти составляли единую вертикаль, то принятие Закона от 29 июня 2000 г. о внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ознаменовало собой создание единой вертикали власти и в законодательных органах государственной власти субъектов РФ. Отныне Президенту РФ предоставляется право при наличии определенных в Законе условий (п. 4 ст. 9 Закона) выносить предупреждение законодательным (представительным) органам власти субъектов РФ. В исключительных случаях Президент РФ вправе внести в Государственную Думу проект федерального закона о роспуске того или иного законодательного органа субъекта РФ. «Унитаризация России - объективная реальность и она носит объективный характер и вызвана следующими причинами: строительством социального государства с одинаковыми условиями жизни на всей территории РФ, стремлением к единому правовому пространству, к экономической интеграции регионов» См.: Саленко А.В. Россия - унитарная федерация: парадокс или реальность//Правоведение. 2001. №2..

Опыт государственного устройства советского периода ясно, указывает, что тоталитаризм и федерализм несовместимы. Идеи преодоления «национального гнета» и утверждения «национальной государственности» служили средством отвлекающим народы от создания подлинной демократии и правового государства.

Мощная демократическая волна, вызванная перестройкой и последующими реформами, обострила процессы государственно-правового развития страны в целом и России в частности. Народ поддержал меры по преодолению наследия тоталитаризма, ликвидации формализма федеративного устройства. Неумение властей найти адекватные политические ответы на этот вызов времени в соединении с нараставшими объективными потребностями в демократизации государственного устройства привели к распаду СССР и «параду суверенитетов».

В 1990-1991 г.г. большинство автономных республик и многие автономные области России провозгласили себя суверенными государствами в составе РСФСР. В ряде республик (Чечня, Татарстан и др.) сепаратисты стали требовать выхода из состава Федерации. В условиях усилившихся центробежных тенденций, создававшихся опасность распада РФ, большое значение имело заключение 31 марта 1992 г. Федеративного договора.

Глава 3. Проблемы разграничения полномочий между

федеральными органами государственной власти и органами

государственной власти субъектов Российской Федерации

В 90-е г.г. прошлого века многие важнейшие для России вопросы федеративных отношений решались исключительно путем заключения договоров между органами власти Российской Федерации и ее субъектов. Такие договоры устраняли некоторые текущие проблемы в правовом регулировании и государственном управлении, но вместе с тем, порождали другие, поскольку многие положения договоров не соответствовали Конституции и федеральному законодательству. «Особенность этих документов в том, что они стремились подчеркнуть договорный, а не конституционных характер современной России, как бы принизить значение норм Конституции РФ 1993 г., тем более, что некоторые из них приняли несколько раньше свои конституции (Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Саха, Кабарда), многие нормы которых нередко противоречили и продолжают противоречить Конституции РФ» См.: Торшенко А.А. Конституционность договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ//Чиновникъ: Информ.-аналит. вестник Уральской Академии государственной службы. 2004. №8..

Оценить роль договоров в реализации федеративных отношений весьма не просто. Они нередко способствовали решению конкретных практических вопросов жизни субъектов РФ, заметно снижали конфликтность отношений, но зато усилили «ассиметрию субъектов РФ и в целом центробежные процессы в стране» См.: Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами//Журнал российского права. 2004. №8..

Развитие российской государственности потребовало поиска рациональных путей реализации положений Конституции РФ, затрагивающих вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Цель заключается в том, чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее эффективно, с обеспечением вытекающих из Конституции РФ принципов, гарантий и стандартов. В этой связи вопрос о разграничении предметов ведения и полномочий - центральный вопрос федеративных отношений.

Президент РФ в своих Посланиях Федеральному Собранию отмечал важность разграничения полномочий федеральных органов власти и органов власти субъектов Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Здесь еще немало проблем, что «связано, прежде всего, с вертикальной разбалансированностью исполнительной власти, когда между ее уровнями нет четкого разграничения полномочий, а, следовательно, и ответственности перед населением за их осуществление» См.: Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ. Д.К.Козак. Журнал российского права. №5. Май 2002 г..

Так, в сфере исполнительной власти осуществляется взаимодействие между Президентом РФ и главами исполнительной власти субъектов РФ, или Правительством России и органом исполнительной власти субъектов РФ.

Часть 2 ст. 85 Конституции РФ предусматривает право Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина доя решения этого вопроса соответствующим судом.

По мнению А.В.Безрукова, «дело в том, что ст. 77 Конституции РФ устанавливает единую систему исполнительной власти лишь в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Однако согласно ч.4 и 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и нормативно-правовым актом субъекта РФ, изданным в пределах его ведения, действует нормативно правовой акт субъекта РФ» См.: Проблемы взаимодействия РФ и ее субъектов в сфере исполнительной власти. А.В.Безруков. Журнал российского права. №1. Январь 2001 г..

Нельзя согласиться с мнением А.В.Безрукова о том, что «Президент вправе реализовывать свои полномочия лишь в указных пределах, тогда как ч.2 ст. 85 значительно расширяет его прерогативу» См.: Проблемы взаимодействия РФ и ее субъектов в сфере исполнительной власти. А.В.Безруков. Журнал российского права. №1. Январь 2001 г..

Мы считаем, что в этом вопросе данное право Президента РФ закрепляется в ст. 29 Федерального закона от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации». Согласно этой статье Президент РФ вправе приостанавливать действие акта высшего должностного лица субъекта РФ, а также действие акта органа исполнительной власти субъекта РФ в случае противоречия этого акта Конституции РФ. Данное право Президента России проистекает из его статуса гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина (ч. 2 ст. 80), из принципов единства системы государственной власти (ч. 3 ст. 5) и единства системы исполнительной власти (ч.2 ст. 77).

Взаимодействие в сфере исполнительной власти осуществляется не только Президентом РФ и Главами регионов, но и между главами других органов государственной власти субъектов РФ. Здесь речь идет о месте и роли института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Во время проведения реформ меры по укреплению властной вертикали, касающиеся непосредственно сферы исполнительной власти, проводимые главой государства, приобретают исключительную актуальность.

Определенный общественный резонанс вызвал Указ Президента РФ № 819 от 13 мая 2000 г. о полномочном представителе Президента в федеральном округе и Положение о нем, утвержденное данным Указом См.: Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. Российская газета. 16 мая. 2000 г..

Проведение данной реформы нельзя рассматривать как попытку нарушения административно территориального устройства России, поскольку статус и целостность субъектов Федерации сохраняются. Но вызывает сомнение то, что данная мера направлена на укрепление вертикали исполнительной власти в Российской Федерации, что соответствует ст. 77, 78 Конституции РФ. Это признал сам глава государства в своем Послании Федеральному Собранию России, где говорится о том, что суть данного решения не в укрупнении регионов, а в укрупнении структур президентской вертикали в пределах территорий, не в ослаблении региональной власти, а в создании условий для упрочнения федерализма См.: Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. 8 июля 2000 года//Российская газета. 2000 г. 11 июля..

Конституция Российской Федерации указывает на три способа разграничения предметов ведения и полномочий - конституционный, договорный и законодательный. Основной закон России определяет предметы ведения Российской Федерации, предметы совместного ведения, а также полноту государственной власти субъектов Российской Федерации.

В Конституции России не используется термин «исключительное» ведение Федерации, но содержание вопросов ст. 71 Конституции, раскрывающие содержание суверенитета Российской Федерации, позволяет их оценивать именно в этом качестве. «Исключительность» предметов ведения Российской Федерации, согласно ст. 76 Конституции российской Федерации, выражается, прежде всего, в том, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять по предметам ведения Российской Федерации лишь в исполнительно-распорядительные полномочия, но только в случаях и пределах, установленных Федерацией.

Проблема разграничения полномочий органов государственной власти особенно актуальна для сферы совместного ведения Федерации и ее субъектов.

Конституция Российской Федерации не содержит перечня предметов ведения субъектов Российской Федерации. Формулировка ст. 73 Конституции говорит о полноте государственной власти субъектов Российской Федерации, которой они обладают вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Сами предметы ведения в Конституции РФ сформулированы не совсем удачно - они не разграничены по характеру оказываемого воздействия на сферы правового регулирования и сферы государственного управления, в которых осуществляются полномочия органов государственной власти.

В результате все смешалось: федеральная государственная собственность и гражданское законодательство, природопользование и земельное, водное, лесное законодательство и т.д. Если для предметов ведения Российской Федерации это «переплетение» терпимо, то для совместных предметов ведения такая структура неприемлема.

Некоторые предметы ведения сформулированы слишком пространно, неконкретно, что позволяет толковать их расширительно, - например, «федеративное устройство и территория Российской Федерации», «кадры судебных и правоохранительных органов».

Заключение

В условиях политической и экономической нестабильности, нечеткого размежевания в федеральном законодательстве полномочий федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Российской Федерации определенными достоинствами, несомненно, обладают способ установления исчерпывающего перечня предметов ведения субъектов федерации или способ определения вопросов, которые не могут никоим образом быть урегулированы субъектами федерации. Однако важна не констатация проблем конституционного разграничения предметов ведения и полномочий, перечень которых можно было бы продолжить, а определение содержательных подходов к понятию «разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными и региональными органами государственной власти» См.: Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации//Д.Н.Козак. Журнал российского права. №5. Май 2002 г..

Более того, необходимо особо подчеркнуть, что конституционная модель разграничения предметов ведения и полномочий, которая сейчас действует рассчитана на стабильное функционирование государства, на устоявшуюся систему государственного управления. Ключ для решения проблемы мы видим в том, чтобы, не трогая конституционную модель, наполнить Конституцию Российской Федерации, ее потенциал, который еще до конца не реализован, содержанием, которое она сама предусматривает. Речь идет о том, чтобы просмотреть все законодательство, внести необходимые изменения и дополнения, а возможно приять и новые акты.

Список использованных источников и литературы

1. Источники

а) нормативно-правовые акты

1. Конституция Российской Федерации//Российская газета. 1993 г. 25 декабря.

2. Конституция республик в составе РФ: сборник документов. М., 1995. С.293.

3. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. - М., 1992.

4. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»//СЗ РФ. 2000. №21.

2. Литература

а) учебники и монографии

1. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации //под ред. Л.А.Окунькова//»БЕК», 1994.

2. Материалы ХХVII Съезда КПСС. М., 1986. С.156.

3. М.В. Баглай. Конституционное право Российской Федерации. М., Норма. 2005.

4. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 41. С.164.

5. Hesse K. 1) Der unitarische Bundesstaat. Karsruhe. 1962. Rdn. 221; 2) Grundzuge des Verfassungsrecht der BRD. Hudelberg. 1995. § 711. S 99. Rdn. 221.

3. М.В. Баглай. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С.309.

б) статьи из периодических изданий

1. Зиновьев А.В. Федеративное устройство России: проблемы и перспективы//Правоведение. 1997. №3.

2.Саленко А.В. Россия - унитарная федерация: парадокс или реальность//Правоведение. 2001. №2

3. Торшенко А.А. Конституционность договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ//Чиновникъ: Информ.-аналит. вестник Уральской Академии государственной службы. 2004. №8.

4. Чертков А.Н. Договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектами//Журнал российского права. 2004. №8.

5. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.//Д.К.Козак. Журнал российского права. №5. Май 2002 г.

6. Проблемы взаимодействия РФ и ее субъектов в сфере исполнительной власти. А.В.Безруков. Журнал российского права. №1. Январь 2001 г.

7. Путин В.В. Какую Россию мы строим. Послание Федеральному собранию Российской Федерации. 8 июля 2000 года//Российская газета. 2000 г. 11 июля.

Страницы: 1, 2