- Конституция и федеральное законодательство не предусматривают различий в правовом статусе муниципальных образований. Они независимо от каких-либо условий пользуются одними и теми же конституционными правами и гарантиями;

- в случае если федеральным законом признается возможность отзыва выборного должностного лица, законы субъектов Федерации не могут препятствовать муниципальным образованиям самостоятельно решать, какие основания и порядок отзыва должностных лиц местного самоуправления должны быть предусмотрены уставом муниципального образования;

- муниципальным образованиям гарантируется финансовая самостоятельность, в том числе посредством установления бюджетной компетенции органов местного самоуправления и запрета вводить подчиненность одного муниципального образования другому;

- из Конституции вытекает обязательность наличия лишь выборных органов местного самоуправления муниципальных образований. Иные органы и должностные лица местного самоуправления образуются в соответствии с уставами муниципальных образований. Это сфера самостоятельного решения вопросов местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления обеспечивается и тем, что его органы не входят в систему органов государственной власти. Данное положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти. Такая "разделенность" означает, например, что органы местного самоуправления как таковые не могут быть преобразованы в органы государственной власти, а осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается; создавая органы государственной власти, субъект Федерации не вправе наделять их полномочиями по решению вопросов местного значения, подчинять органы местного самоуправления государственным органам и тем самым лишать граждан права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Самостоятельность местного самоуправления и указание на то, что его органы не входят в систему органов государственной власти, не могут трактоваться как признание абсолютной независимости органов местного самоуправления от органов государственной власти. Зависимость существует, но она, в сравнении с прошлым, когда местные Советы выступали исключительно "агентами" государства, носит иной характер. Из Конституции следует: деятельность органов местного самоуправления должна соответствовать Конституции и основанным на ней нормативным актам; она прямо предусматривает подконтрольность государству реализации органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий и предполагает контроль за законностью при решении ими вопросов местного значения, т.е. при осуществлении собственно полномочий местного самоуправления.

Подконтрольность органов местного самоуправления государству проявляется и в их ответственности за принятие нормативных актов, противоречащих Конституции и законам. В данном случае, как записано в ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 73, 74), полномочия соответствующих органов и должностных лиц могут быть досрочно прекращены. Такая мера согласуется с природой Российской Федерации как суверенного государства.

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений закреплены в статье 11 Земельного кодекса Российской Федерации.

В частности там закреплено положение о том, что органы местного самоуправления являются одной из форм осуществления народовластия и обладают для этого необходимыми полномочиями. Согласно ст. 132 Конституции РФ они самостоятельно управляют муниципальной собственностью, решают иные вопросы местного значения. Применительно к развитию земельных отношений органы местного самоуправления также обладают собственной компетенцией.

Изъятие земельного участка для муниципальных нужд, включая и его выкуп, осуществляется по правилам ст. 279-286 ГК РФ. Здесь важно, во-первых, правильно понять смысл, цель муниципальных нужд, удовлетворяемых таким путем, во-вторых, не допускать отступлений от процедур выкупа, в-третьих, не проявлять пассивности там, где публичные интересы муниципального образования - в сфере строительства, расширения сельскохозяйственных угодий и т.п. - требуют таких решений и действий.

Муниципальные органы (собрания представителей, думы, местные администрации) подготавливают и утверждают правила землепользования. Учитываются одобряемые ими планы застройки территорий городских и сельских поселений, виды, размеры и структура земельных участков. Нельзя недооценивать эти полномочия, что нередко бывает на практике.

В случаях необходимости муниципальные органы могут самостоятельно разрабатывать и утверждать местные программы в данной сфере.

В законах ряда субъектов Федерации, устанавливающих принципы формирования, управления и распоряжения муниципальной собственностью, регулируются порядок решения соответствующих вопросов в сфере земельных отношений.

По аналогии с управлением государственной собственностью на землю органы местного самоуправления организуют управление своими земельными участками. В местной администрации либо выделяется должностное лицо, ответственное за подготовку документов и принятие решений, либо создаются земельные органы (комитеты, комиссии по выбору и отводу земельных участков). Решения по поводу предоставления земельных участков путем купли-продажи, аренды и т.п. принимается представительным органом местного самоуправления, а в некоторых случаях - главой местной администрации. При этом применяются соответствующие нормы Гражданского кодекса РФ.

Муниципальная служба в Российской Федерации

Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" принят в рамках совершенствования института муниципальной службы в России, введенного на законодательном уровне Законом 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления". Норма п. 2 ст. 21 указанного Закона предусматривала правовую регламентацию муниципальной службы федеральным законом, законами субъектов РФ и принятыми в соответствии с ними уставами муниципальных образований. На основании данной нормы в 1998 г. был принят "предшественник" - Закон об основах муниципальной службы, который установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в России.

Однако, в 2003 г. после принятия Закон об общих принципах организации местного самоуправления потребовалось внесение изменений в законодательство о муниципальной службе.

Кроме того, в принятом в 2003 г. Законе о системе государственной службы (п. 1 ст. 3) впервые прямо провозглашен принцип взаимосвязи государственной службы и муниципальной службы, а в принятом в 2004 г. Законе о государственной гражданской службе закреплен и раскрыт принцип взаимосвязи государственной гражданской службы и муниципальной службы, что явилось одним из концептуальных изменений законодательства о государственной гражданской службе и также потребовало совершенствования законодательства о муниципальной службе.

На необходимость законодательного закрепления единых правовых основ государственной службы в целях создания ее целостной системы обращено внимание в Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)", утвержденной Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. N 1336. Там же говорилось о необходимости разработать и принять приоритетные федеральные законы и иные нормативные правовые акты о системе государственной службы РФ, о видах государственной службы, о местном самоуправлении и муниципальной службе.

Закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" установил основы правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан РФ на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципальных служащих. Предусмотрено обеспечение единого статуса муниципальных служащих с точки зрения их основных прав и обязанностей, а также ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. В этой части положения Закона отражают взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы.

Закон "О муниципальной службе в Российской Федерации" содержит значительное число положений, которые позволяют конкретизировать условия муниципальной службы нормативными правовыми актами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами. В частности, законами субъектов РФ подлежат утверждению: реестры должностей муниципальной службы в субъектах РФ; типовые квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы; типовые формы контракта с лицом, назначаемым на должность главы местной администрации; типовые положения о проведении аттестации муниципальных служащих. Кроме того, предусмотрено, что законами субъектов РФ и муниципальными правовыми актами могут устанавливаться ежемесячные и иные дополнительные выплаты муниципальным служащим, могут быть предоставлены муниципальным служащим дополнительные к установленным комментируемым Законом гарантии. Законами субъектов РФ могут быть предусмотрены ежегодные дополнительные оплачиваемые отпуска, предоставляемые муниципальным служащим.

Принципиальным положением Закона, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (для главы местной администрации - на основе контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ.

Законом "О муниципальной службе в Российской Федерации" предусмотрены ограничения, препятствующие приему на муниципальную службу, и ограничения, препятствующие нахождению на муниципальной службе. Отдельная статья, устанавливает запреты, распространяющиеся только на муниципального служащего. Муниципальный служащий вправе выполнять иную оплачиваемую работу, но только при условии, что это не повлечет конфликт интересов.

Местное самоуправление в Республике Башкортостан

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации. Этот уровень власти, формируемый населением, наделен правом решать вопросы жизнедеятельности населения исходя из его интересов, исторических и иных традиций. Эффективная система взаимодействия населения и власти обеспечивает устойчивое социально-экономическое развитие муниципального образования, улучшение условий жизни населения.

Во исполнение Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в целях совершенствования местного самоуправления Указом Президента Республики Башкортостан от 26 июля 2004 года N УП-412 "Об утверждении перечня мероприятий по совершенствованию местного самоуправления в Республике Башкортостан на 2004-2007 годы" утвержден перечень мероприятий, направленных на совершенствование местного самоуправления в Республике Башкортостан.

Созданы организационно-правовые и финансово-экономические предпосылки для становления муниципальных образований. Проведена необходимая законодательная работа: принято более 40 нормативно-правовых актов, на муниципальном уровне утверждено свыше 5600 документов.

Совершенствуется законодательство о муниципальной службе. Внесены коррективы в нормативные акты об оплате труда в органах местного самоуправления, порядке исчисления стажа и пенсионном обеспечении муниципальных служащих.

Проводится кадровая политика. В 2007 году 867 муниципальных служащих прошли курсы повышения квалификации и профессиональную переподготовку на базе Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан. Организуются семинары с главами поселений и специалистами администраций муниципальных образований.

До начала реализации вышеуказанного Федерального закона в Республике Башкортостан насчитывалось 1094 муниципальных образования, в том числе городов - 20, районов - 42, поселков городского типа - 39, сельских администраций - 993.

В соответствии с Законом Республики Башкортостан "О границах, статусе и административных центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан" в республике насчитывается 1019 муниципальных образований, в том числе муниципальных районов - 54, городских округов - 9, городских поселений - 14, сельских поселений - 942.

Реформа местного самоуправления принципиально изменила систему финансирования местного самоуправления. Каждый уровень бюджетов наделен собственными, законодательно закрепленными доходными и расходными полномочиями. Расходные обязательства бюджетов формируются в соответствии с определенными законом полномочиями. Четко распределены вопросы, которые закрепляются за городским округом, муниципальным районом, поселением.

В соответствии с изменениями, внесенными в вышеназванный федеральный закон, перечень полномочий, осуществляемых органами местного самоуправления, увеличился почти вдвое.

Важным направлением муниципальной реформы является обеспечение самодостаточности территорий. Доходы местных бюджетов в 2007 году превысили уровень предыдущего года на 27%. Доходы бюджетов городских округов увеличились на 38% и составили 18 млрд. рублей, муниципальных районов - на 18% и составили 20,3 млрд. рублей.

Обеспеченность расходов местных бюджетов собственными налоговыми и неналоговыми доходами (доля собственных доходов в общих расходах местных бюджетов) в 2007 году сложилась на уровне 49,1%, превысив уровень 2006 года на 4,3 процентных пункта. Увеличение данного показателя отмечено в 4 городских округах и 53 муниципальных районах республики.

Сложившийся дисбаланс бюджетов органов местного самоуправления выравнивается путем предоставления дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан.

В 2007 году для исполнения собственных полномочий местных бюджетов из фонда финансовой поддержки муниципальных районов и городских округов Республики Башкортостан было направлено 4 млрд. 500 млн. рублей дотаций. При этом 583 из 1019 муниципальных образований получают межбюджетные трансферты в размере от 50 до 90% и более их собственных доходов. По итогам года самодостаточны только 34 из 956 бюджетов поселений. В 2008 году планируется направить на эти цели 6 млрд. 200 млн. рублей.

В то же время в соответствии с проектом среднесрочного финансового плана Республики Башкортостан до 2010 года в последующие годы объем финансовой помощи будет уменьшаться: в 2009 году - до 4,2 млрд. рублей, в 2010 - до 3,8 млрд. рублей.

Нестабильность доходных источников местных бюджетов, вызванная изменениями федерального законодательства и сокращением собственной доходной базы муниципальных образований, привела к потере органами местного самоуправления мотивации к среднесрочному и долгосрочному планированию социально-экономического развития муниципальных образований. В большинстве программ социально-экономического развития территорий отсутствует концепция развития, предусматривающая четкую формулировку стратегических задач муниципального образования, не заложен баланс доходов и расходов местного бюджета в разрезе решаемых вопросов местного значения, не отражены мероприятия по укреплению собственной доходной базы. Кроме того, несогласованность интересов населения, бизнеса и органов местного самоуправления в отношении основных стратегических целей и приоритетов муниципального района, городского округа отрицательно сказывается на эффективности программ.

Реформа местного самоуправления обострила проблему формирования доходной базы бюджетов сельских поселений. Во многих муниципальных районах существует проблема дифференциации уровня социально-экономического развития поселений.

Низкая доходная база сельских поселений не позволяет полноценно решать отдельные вопросы местного значения, такие, как организация в границах поселения электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения, водоотведения; дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения в границах поселения; обеспечение малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительства.

В процессе формирования поселенческого уровня местного самоуправления ставятся следующие задачи, решение которых содействует эффективному развитию основ местного самоуправления:

принятие муниципальных правовых актов. Во многих муниципальных образованиях, особенно в сельских поселениях, уровень подготовки муниципальных служащих, в том числе правовой, недостаточен для качественной проработки рассматриваемых проблем. Необходимо создать систему содействия органам местного самоуправления муниципальных образований в совершенствовании нормативной правовой базы;

повышение уровня подготовки кадрового состава органов местного самоуправления, достигаемое дальнейшим развитием системы подготовки, переподготовки и повышения квалификации муниципальных служащих;

обеспечение широкого доступа к актуальной информации по вопросам местного самоуправления и повышение уровня информированности граждан.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г.)

2. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ (ЗК РФ) (с изменениями и дополнениями)

3. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)

4. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)

5. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями)

6. Закон Республики Башкортостан от 21 июня 2005 г. N 190-з "О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан"

7. Постановление Правительства Республики Башкортостан от 22 июля 2008 г. N 253 "О Программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в Республике Башкортостан на 2008-2010 годы"

8. Комментарий к Конституции Российской Федерации (под общ. ред. Л.В. Лазарева). - Система ГАРАНТ, 2007 г.

9. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.И. Сай, С.А. Боголюбова). - "Питер", 2008 г.

10. Комментарий к Гражданскому кодексу РФ: В 3 т. Т. 1. 3-е изд., перераб. и доп. (под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина). - "Юрайт-Издат", 2006 г.

Страницы: 1, 2