Становление российской системы права

22

Курбский называл царя тираном и его власть законопреступной. Он подверг критике всю законодательную и судебную деятельность царя, настаивал на тождестве понятий «право» и «справедливость», осуждая политический террористический режим опричины.

Лучшим вариантом государственной организации ему представлялась монархия с выборным сословно-представительным органом, решающим наиболее важные государственные и политические вопросы. Курбский даже настаивал на праве народа сопротивляться воле царя-тирана.

Два идеологических направления (обоснование неограниченного самодержавия и представительной законной власти) определили ход практического строительства русской государственности в XVI в.

В 1547 г. при Иване IV Грозном глава государства стал носить официальный титул царя, государя и великого князя московского, передаваемый по наследству.

В своей деятельности он опирался на Боярскую думу, постоянно действовавшую при царе. В 1549 г. в ее составе была учреждена «Избранная дума» («Избранная рада») из доверенных лиц. Подготовку материалов для Думы осуществлял штат профессиональных чиновников, связанных с приказами. В состав Боярской думы входили бояре московского великого князя, бывшие удельные князья и их бояре. В XVI в. в состав Думы стали входить окольничьи и думные дворяне, а также думные дьяки, которые вели делопроизводство.

Боярская дума решала важнейшие государственные дела и обладала законодательными полномочиями. Дума утвердила окончательные редакции Судебников 1497 и1550 гг. По формуле «царь указал и бояре приговорили» Боярская дума утвердила указы 1597 г. о кабальном холопстве и беглых крестьянах. Вместе с царем Дума утверждала различные законодательные акты: уставы, уроки, указы. Дума руководила системой приказов, осуществляла контроль за местным управлением, решала земельные споры.

В XVI в. цари стремятся ослабить политическое значение Думы - аристократического органа, ограничивающего их власть. Из состава Боярской думы выделяется более узкий по составу орган, состоявший из преданных царю людей («комната», «Ближняя дума»). С помощью специально сформированной из надежных лиц «Избранной рады» Иван IV провел ряд важнейших реформ (судебную, земскую, военную), направленных на ослабление власти боярской аристократии. Были сужены управленческие и законодательные права Думы.

Роль Боярской думы вновь возросла в период Смутного времени. При правлении боярского царя Василия Шуйского(1606-1610 гг.) наряду с Московской думой действовала Боярская дума в Тушинском лагере Лжедмитрия II. Правление «Семибоярщины» (1610 г.) возглавили наиболее видные члены Боярской думы (Мстиславский, Воротынский и др.). В конце XVII в. при Боярской думе была учреждена Расправная палата, в которой рассматривались наиболее важные судебные дела.

Особое место в системе государственных органов занимали Земские соборы, проводившиеся с середины XVI до середины XVII в. Их созыв объявлялся царской грамотой. В состав Собора входили Боярская дума, Освященный Собор (церковные иерархи) и выборные от дворянства и посадов. Духовная и светская аристократия представляла элиту общества. В решении важнейших вопросов царь не мог обойтись без ее участия. Дворянство было главным служилым сословием, основой царского войска и бюрократического аппарата. Верхушка посадского населения - главный источник денежных доходов для казны. Этими основными функциями и объясняется присутствие представителей всех трех социальных групп в Соборе. Противоречия, существовавшие между ними, позволяли монархической власти балансировать и усиливаться. Земские соборы решали основные вопросы внешней и внутренней политики, законодательства, финансов, государственного строительства. Вопросы обсуждались по сословиям («по палатам»), но принимались всем составом Собора. Свои организационные формы Земский собор заимствовал как у церковных соборов, так и у вечевых собраний. Через систему соборов Правительственная власть стремилась выявить мнения наиболее влиятельных классов и групп населения. Соборные решения служили источником избрания на царство, например соборы 1584 г. - Федора Иоанновича, 1598 г. - Бориса Годунова, 1613 г. - Михаила Федоровича. В 1611 и 1612 гг. проходили «военные» соборы, решавшие стратегические вопросы. Собор 1648-1649 гг. принимает важнейший акт - Уложение. Полномочия Земского собора были неопределенны и безграничны, поэтому поводы к их созыву бывали разными. Собор действовал в тесной связи с царской властью и Думой. Соборы собирались на Красной площади, в Патриарших палатах или Успенском соборе Кремля, позже - в Золотой палате или Столовой избе. Каждое сословие заседало отдельно и подавало собственное письменное мнение, в результате их обработки составлялся соборный приговор.

Сословно-представительными органами на местах в середине XVI в. стали земские и губные избы. Учреждение этих органов ограничивало и заменяло систему кормлений: выборные самоуправляющиеся избы приняли на себя финансово-налоговую (земские) и полицейско-судебную (губные) функции. Компетенция этих органов закреплялась в губных грамотах и земских уставных грамотах, подписываемых царем. Повсеместно земская реформа была проведена в 1555-1556 гг. Территория земских округов обычно охватывала волость или город. Все должностные лица земского самоуправления поначалу выбирались на неопределенный срок, позже были введены ежегодные выборы.

Деятельность земских и губных изб контролировалась различными отраслевыми приказами, число которых возрастало: наряду с новыми отраслевыми приказами появлялись и новые территориальные. Реорганизации приказов происходили довольно часто. В работе этих органов вырабатывался настоящий бюрократический стиль: жесткое подчинение по вертикали и строгое следование инструкциям по горизонтали. Во главе каждого приказа стоял начальник - судья (казначей, печатник и т.д.), назначаемый, в основном, из состава Боярской думы. Приказы делились на столы, а столы - на повытья, столы возглавляли дьяки.

В XVII в. произошла реорганизация местного самоуправления: земские, губные избы и городовые приказчики стали подчиняться назначаемым из центра воеводам, принявшим на себя административные, полицейские и военные функции. Воеводы опирались на специально созданный аппарат (приказная изба) из дьяков, приставов и приказчиков, назначался Разрядным приказом, утверждался царем и Боярской думой. Срок службы воеводы - 1-3 года, за службу он получал вотчину и поместный денежный оклад. Контроль за деятельностью воеводы осуществлял приказ, контролировавший данную территорию. Становление приказно-воеводской системы управления означало централизацию всего управления и ликвидацию остатков дворцово-вотчинной системы.

В 30-х годах XVI в. вся денежная система была сосредоточена в руках государства. В конце XVI в. была произведена опись всех земельных угодий и определено число окладных единиц, ввелись прямые и косвенные налоги и сборы, была установлена единая торговая пошлина - 5% к цене товара.

Развитие государственной системы, сформированной в первой четверти XVIII в., происходило в течение всего столетия. Наметились дальнейшая централизация и бюрократизация государственного аппарата, параллельно углублялась специализация отдельных органов власти и управления.

Император возглавлял всю систему власти, опираясь на разветвленный чиновничий аппарат. До 1801 г. в качестве высшего совещательного органа действовал Совет при высочайшем дворе, его сменил Непременный совет, состоявший из 12 членов, который просуществовал до1810 г. В 1810 г. в качестве высшего законосовещательного органа, разрабатывающего законопроекты (утверждаемые императором), был создан государственный совет.

Председателем Государственного совета являлся император, в его отсутствие председательствовал назначенный им член Государственного совета. Численность органа колебалась от 40 до80 членов (Государственный совет просуществовал до 1917 г.). Члены совета назначались императором или входили в него по должности (министры). Государственный совет готовил и рассматривал различные правовые акты - законы, уставы, учреждения. Основная цель его законотворческой деятельности - привести к единообразию всю правовую систему. Совет состоял из 5 департаментов - департамент законов (в котором происходила основная работа по подготовке законопроектов), дел военных, гражданских и духовных, государственной экономии и дел Царства польского (созданный после восстания в Польше в 1830-1831 гг.). Работа государственного совета осуществлялась либо в форме общих собраний либо в форме департаментских заседаний. Все делопроизводство сосредотачивалось в канцелярии, которой руководил государственный секретарь.

В 20-х гг. XIX в. Государственный совет утратил свою монополию на законотворчество. С 1826 г. эта работа сосредоточилась в Собственной Его Величества канцелярии, специальных комитетах и министерствах. Собственная Его Величества канцелярия стала органом, возглавившим всю систему центральных отраслевых органов государственного управления. Канцелярия состояла из 6 отделений: первые 3 были образованны в1826 г., четвертое - в 1828 г., пятое - в 1836 г., шестое - в 1842 г. Первое отделение контролировало деятельность министров, министерств, готовило законопроекты, ведало назначением и увольнением высших чиновников. Второе отделение осуществляло кодификационные работы, проводило обобщение юридической практики. Третье отделение руководило борьбой с государственными преступлениями. Четвертое отделение занималось благотворительными учреждениями и женскими учебными заведениями. Пятое отделение было специально создано для подготовки проекта реформы по управлению государственными крестьянами. Шестое отделение занималось подготовкой материалов, относящихся к управлению территорией Кавказа.

После создания новых центральных органов управления, с 20-х гг. XVIII в., окончательно определилась роль Сената - он утвердился как высший судебный орган государства. Все департаменты превратились в высшие апелляционные инстанции для судов губерний. Не увенчалась успехом подготовленная Сперанским реформа разделения Сената на Правительствующий и Судебный. Координацию работы сенадепартаментов осуществлял генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции.

В начале XIX в. число губерний возросло до 50. «Особенное» (поместное и проч.) управление сохранялось на окраинах империи: в Царстве Польском, на Кавказе. Институт генерал-губернаторов был учрежден в Финляндии, Сибири, Прибалтике, Новороссийске и столицах. Генерал-губернаторы управляли несколькими губерниями. Главами местной администрации были губернаторы, подчинявшиеся министру внутренних дел. Наказ губернаторам 1837 г. провозглашал губернатора «хозяином губернии».

Дальнейшая централизация государственного управления потребовала пересмотреть систему отраслевых органов государственного управления. В течение первого десятилетия XIX в. были были проведены либеральные реформы, направленные на приспособление существующего строя к новым буржуазным отношениям, пытающиеся теснее связать центральный аппарат управления с местными органами и учреждениями. В 1802 г. был принят Манифест об учреждении министерств, положивший начало новой форме отраслевых управленческих органов. В отличие от коллегий министерства обладали большей оперативностью в делах управления, в них усиливалась персональная ответственность руководителей и исполнителей, расширялись значения и влияние канцелярий и делопроизводства. В 1802 г. было образовано восемь министерств: военных сухопутных сил, морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел, финансов, коммерции, народного просвещения. В 1811 г. издано Общее учреждение министерств - документ, подготовленный М.М.Сперанским. На основании этого акта власть министров определялась как высшая исполнительная, непосредственно подчиненная верховной императорской власти. Министры и товарищи министров назначались императором, высшие чиновники министерств - императором по представлению министра, низшие - министром. Аппарат министерств подразделялся на департаменты и канцелярии, возглавляемые директорами. Число министерств и приравненных к ним учреждений возросло: появились Государственное казначейство, Ревизия государственных счетов, Главное управление путей сообщения, Главное управление духовных дел разных вероисповеданий, Министерство полиции. Для решения межведомственных вопросов могли созываться совещания министров, которые получили законодательное оформление в 1812 г. в лице Комитета министров, в который входили министры, председатели департаментов Государственного совета, государственный секретарь, остальные члены назначались императором. С усилением роли Канцелярии значение Комитета министров в делах государственного управления снижалось.

Страницы: 1, 2