Государственные интересы требуют обеспечения экономической и политической безопасности, установления и поддержания такого правового режима государственной границы, который максимально защищал бы эти интересы. Но, как показывает исторический и зарубежный опыт, подобная государственная политика может привести к ослаблению и разрыву существующих экономических и политических связей, а на некоторых участках государственной границы в силу существующих национальных связей - и к серьезным социальным и межнациональным конфликтам.

С проблемой формирования общегосударственной системы поддержания административно-правового режима государственной границы связана проблема нормативного правового обеспечения деятельности различных органов государственной власти, участвующих в обеспечении пограничной безопасности. Данная проблема актуализируется в связи с упразднением Федеральной пограничной службы и созданием пограничной службы ФСБ России. В этой связи необходимы разработка и принятие федерального закона "О пограничных войсках ФСБ России". Подобный законодательный акт не должен был бы дублировать имеющиеся нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения военной службы, а регулировал бы государственно-служебные отношения, связанные с выполнением пограничной службой возложенных на нее задач и функций в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ. Принятие такого закона позволило бы решить ряд вопросов, связанных с обеспечением пограничной безопасности, а также было бы промежуточным этапом на пути создания пограничной полиции.

Основная задача государственного управления в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ состоит в том, чтобы не узковедомственный, а общегосударственный подход определял деятельность различных субъектов обеспечения правового режима государственной границы РФ.

С учетом осмысления собственного опыта и комплексного анализа законодательной практики ведущих стран мира требуется разработка научно обоснованной концепции государственного управления в сфере обеспечения специальных административно-правовых режимов. Основой внимания к проблеме их формирования является механизм формирования и реализация стратегии государственной безопасности России, призванной обеспечить защиту национальных интересов страны от внешних и внутренних угроз за счет политических, экономических, военных, правовых, научно-технических и иных возможностей государства.

За последнее десятилетие в Российской Федерации был принят ряд "режимных" законодательных актов: Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении", Федеральный конституционный закон "О военном положении", Закон РФ "О закрытом административно-территориальном образовании", Закон РФ "О Государственной границе Российской Федерации"; Федеральный закон "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" и др. Принятие этих законов поставило науку административного права перед необходимостью серьезно заняться исследованием вопросов специальных административно-правовых режимов, поскольку специальный режим часто связан с ограничением прав и свобод граждан. С помощью международно-правовых режимов мировое сообщество решает наиболее глобальные проблемы безопасности (использование воздушного пространства, территориальных вод, космоса, международных проливов, эфира, отдельных территорий суши, противодействие радиационной, военной, экологической и другим угрозам). У России на этой общей основе возникают соответствующие обязательства и проблемы, появляется необходимость сообразовывать внутренние интересы со всеобщими принципами и международными договоренностями с учетом, разумеется, собственных государственных интересов и иных внутригосударственных факторов в сфере безопасности.

Несмотря на определенную взаимосвязь и взаимодействие международных и внутригосударственных режимов, группу административно-правовых режимов нельзя считать чем-то напрямую производным от международно-правовых режимов. Ведь основой административно-правовых режимов является суверенная концепция собственной безопасности, которая опирается на внутренние экономические, политические, социальные и иные факторы.

Роль конституционных норм в реализации специальных административно-правовых режимов нельзя недооценивать по двум причинам. Во-первых, Конституция России осуществляет первичную легализацию таких административно-правовых режимов, как чрезвычайное и военное положение, режимы государственной границы, пограничных зон, континентального шельфа, территориального моря, исключительной экономической зоны, особо охраняемых природных территорий (ст. 71, 72, 87, 88) и др. Во-вторых, в Конституции России закреплены основополагающие положения и принципы функционирования административно-правовых режимов - принцип неприкосновенности определенных основных прав и свобод (ч. 3 ст. 56), основания ограничения прав и свобод (ч. 3 ст. 55), принцип официального опубликования законов (ч. 3 ст. 15), утверждение Советом Федерации указов Президента России (п. "б", "в" ч. 1 ст. 102).

В настоящее время процедура введения и осуществления административно-правового режима чрезвычайного положения нормативно-правовыми актами различной юридической силы регламентирована недостаточно подробно. В связи с этим насущной проблемой является принятие комплекса нормативно-правовых актов, конкретизирующих и детализирующих различные аспекты оснований и порядка введения и реализации административно-правового режима чрезвычайного положения.

Организованные преступные сообщества пытаются установить в настоящее время контроль над стратегическими отраслями экономики и жизнеобеспечения (топливно-энергетический комплекс, металлургия и др.). Обозначилось явное стремление лидеров криминальных формирований стать владельцами промышленных предприятий, банков, коммерческих структур. Распространение получают такие формы коррупции, как противоправное совместительство должностей в органах власти и управления с должностями в коммерческих структурах, содействие передачи госсобственности в частные руки на льготных условиях. Главное внимание иностранных разведок уделяется сбору информации о внутренних и внешних политических ориентирах; военной политике и путях ее реализации; направленности научных исследований и технических экспериментов. Особый интерес иностранные спецслужбы проявляют к фундаментальным научным разработкам, новейшим военным технологиям и современным образцам военной техники. Приоритетной задачей спецслужб остается создание позиций в российских властных структурах См.: Патрушев Н.П. Итоги работы органов федеральной службы безопасности и приоритеты их деятельности // Право и безопасность. 2002. N 1(2). С. 7..

§3. Правовое обеспечение национальной безопасности в сфере защиты территориальной целостности и государственного единства России

Защита территориальной целостности и государственного единства Российской Федерации требует четкого понимания конституционных норм о носителе государственного суверенитета в Российской Федерации и их неукоснительного соблюдения Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3 Конституции). Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию (ч. 1 ст. 4). Территория РФ включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними (ч. 1 ст. 67).. Суверенным государством является Российская Федерация в целом, а не ее составные части. Все органы государственной власти в своей совокупности реализуют государственный суверенитет, носителем и единственным источником которого является многонациональный народ нашей страны. В этой связи недопустимо и неконституционно наделять суверенитетом отдельные звенья государственной власти на уровне субъектов Федерации.

"Парад суверенитетов" в 90-х годах прошлого века был, в определенной мере, реакцией на жестко централизованную политику, проводившуюся Союзом ССР. Однако главным образом он был обусловлен слабостью центральной власти на тот период, равно как и эксплуатацией ложно понимаемого принципа права наций на самоопределение, который не может использоваться в ущерб территориальной целостности государств. Эти положения, как и принцип нерушимости государственных границ, зафиксированы в ряде международных документов, в том числе в Хельсинкском Заключительном акте СБСЕ 1975 г.

Следует подчеркнуть, что ст. 5 Конституции, называя республики государствами, не наделяет их суверенитетом и не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации, что подтверждено правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П по делу "О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 25. Ст. 2728.. В Конституции России установлено, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (ч. 3. ст. 4). Кроме того, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности и единстве системы государственной власти (ч. 3 ст. 5). В этой связи у федерального центра должен быть полный набор адекватных механизмов обеспечения, а при необходимости - восстановления территориальной целостности и единства государственной власти.

Основным механизмом обеспечения территориальной целостности и единства государственной власти в федеративном государстве является институт федерального вмешательства, или "федеральной интервенции". Нарушение, а иногда и сама угроза нарушения конституционного строя, территориальной целостности, единства и субординации в деятельности федеральных органов и органов субъектов Федерации по предметам ведения Российской Федерации и ее полномочиям по предметам совместного ведения, отказ от выполнения или соблюдения решений Федерации каким-либо субъектом могут и должны вызывать ответную реакцию Российского государства.

Сложившиеся в мире практики федерального вмешательства могут быть "мягкими" и выражаться прежде всего в финансово-экономическом воздействии (например, отказ от выплаты субъекту Федерации его доли в общегосударственных доходах) В условиях нынешнего экономического положения в России финансовые санкции будут весьма ощутимы для большинства субъектов Российской Федерации, прежде всего дотационных. либо в отмене нормативных актов субъекта федерации, если они противоречат федеральному законодательству, в том числе органами конституционного контроля. Существуют и более жесткие формы, в частности, расформирование органов власти субъекта и управление им через специально уполномоченное должностное лицо (комиссара и т.д.) либо непосредственно из центра (прямое президентское правление), а также применение вооруженной силы, то есть ввод специальных подразделений полиции и (или) собственно вооруженных сил Жесткие формы федерального вмешательства оплачиваются из средств самого субъекта (например, по законодательству Швейцарии).. В целом использование федерального вмешательства играет значительную роль в поддержании конституционного порядка и защите целостности зарубежных федераций Однако осуществлять жесткие формы вмешательства необходимо крайне осторожно. Согласно выводам сотрудников отдела контрразведки Управления специальных расследований ВВС США, одной из основных целей террористических движений в федеративных государствах, выступающих под сепаратистскими лозунгами, является провоцирование сверхреакции со стороны федерального центра. Они хотят вынудить федеральные власти допустить чрезмерное или не вполне адресное применение силы и тем самым вызвать отчуждение населения и дискредитировать государство в глазах граждан определенной его территории. Большинство населения начинает отказываться от сотрудничества с силами правопорядка, а затем переходит на сторону сепаратистов (см.: Terrorism: Theory & Practice/Ed. by Y. Alexander, D. Carlton, P. Wilkinson. Published in cooperation with the Institute for Studies in International Terrorism. Boulder, CO: Westview Press. 1979. P. 15). Фактически это сценарий, имевший успех в середине 90-х годов в Чечне и провалившийся в конце 90-х в Дагестане..

В этой связи стратегической задачей Российской Федерации является формирование института федерального вмешательства во властную деятельность государственных органов субъектов Федерации и механизмов его реализации. К числу таких механизмов в нашей стране согласно Конституции относятся институты полномочных представителей Президента (п. "к" ст. 83), согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85), институты чрезвычайного (ст. 88) и военного положения (ч. 2 ст. 87), а также иные не противоречащие Конституции механизмы, закрепленные законодательно.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5