Рассмотрим понятие "органы местного самоуправления" (ОМСУ) Здесь прежде всего следует различать два типа ОМСУ: (1) коллективные, или коллегиальные ОМСУ и (2) монократические, или индивидуальные ОМСУ. К коллективным ОМСУ относятся прежде всего, местное представительное собрание, его комитеты и комиссии, а также муниципалитет как корпоративный орган. К монократическим ОМСУ относятся, например, председатель представительного собрания, мэр, выборный главный бухгалтер и т.п. В свою очередь, коллективные ОМСУ могут подразделяться на субъекты публичного права т.е. самостоятельные юридические лица с собственным уставом (статутом), банковским счетом, печатью и т.п. (например, представительное собрание, а также муниципалитет) и несамостоятельные муниципальные учреждения и организации, являющиеся лишь подразделениями соответствующих юридических лиц.

Монократические ОМСУ также могут подразделяться на выборные и невыборные. Надо отметить, что, к сожалению, в упомянутом ФЗ (п.1 ст.1) различие монократических ОМСУ по принципу выборности хотя и намечено, но не проведено последовательно. Более того, законодатель сам вносит путаницу в этот вопрос, предлагая логически небезупречную пару понятий "должностное лицо местного самоуправления", с одной стороны, и "выборное должностное лицо местного самоуправления", с другой:

"должностное лицо местного самоуправления - выборное либо работающее по контракту (трудовому договору) лицо, выполняющее организационно-распорядительные функции в ОМСУ и не относящееся к категории государственных служащих".

И далее: "выборное должностное лицо - лицо, избранное населением непосредственно или представительным органом местного самоуправления из своего состава, наделенное согласно уставу муниципального образования полномочиями на решение вопросов местного значения". Как видим, единственным критерием для разграничения двух типов должностных лиц на муниципальном уровне служит не столько выборность, сколько принцип найма. Другими словами, т.е. выборное должностное лицо от просто должностного лица отличается прежде всего тем, что не может действовать на основе контракта.

Рассмотрим понятие «муниципальная служба". В указанном ФЗ (п.1ст.1) дается следующее нормативное определение: "муниципальная служба - профессиональная деятельность на постоянной основе в ОМСУ по исполнению их полномочий. "Сразу же следует отметить одну тривиальную истину, которую часто забывают управленцы локального уровня, а именно: термин "муниципальная служба" не только не тождествен понятию "местное самоуправление", но отчасти и противоположен ему. Мы уже уяснили, что местное самоуправление в политическом смысле представляет собой почетное право местных граждан участвовать в государственном управлении в той части, в которой затрагиваются их непосредственные интересы. Иными словами, местное самоуправление - это, прежде всего управленческая деятельность непрофессионалов.

Недостатки непрофессиональной управленческой деятельности широко известны, но в данном случае участие непрофессионалов, т.е. рядовых граждан, имеет и положительные стороны. В отличие от муниципального служащего обычный местный житель более непосредственно и независимо реагирует на те или иные события в данном сообществе. Это и понятно, в рамках и муниципальной, и государственной службы вопросы должностного оклада, карьеры, корпоративной солидарности чиновников любого уровня, вопросы социального престижа могут отодвигать на второй план проблемы местного сообщества. Отсюда, гуманитарный субстрат муниципального самоуправления - это не столько корпус чиновников т.н. муниципальной службы, сколько совокупность всех местных граждан.

Важное отличие между рядовым гражданином и муниципальным служащим проявляется и в отношении достаточно интересной пары понятий: "вопросы местного значения", с одной стороны, и "предметы ведения МСУ", с другой. Если интерпретировать т.н. "вопросы местного значения" в их номинальном значении, то следует признать следующее: вопросы местного значения - это такие вопросы, которые не являются вопросами государственного уровня. Отсюда, как говорится, рукой подать до вывода о том, что вопросы местного значения носят второстепенный, малозначительный характер. Однако это совсем не так. Сам федеральный законодатель дает следующее нормативное определение (п.1ст.1): "вопросы местного значения - вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, законами субъектов РФ". Как видим, уместнее было бы назвать данный круг проблем, например, так: "вопросы жизнеобеспечения местных сообществ". Ясно, что вопрос о том, является ли то или иное муниципальное образование жизнеспособным, ограниченно жизнеспособным или вовсе нежизнеспособным, в правовом государстве не может считаться лишь вопросом "местного (читай: негосударственного) значения".

Что касается понятия "предметы ведения местного самоуправления", то речь идет о смешанном институте, включающем в себя "вопросы местного значения + т.н. государственные полномочия". Рассматриваемый ФЗ не содержит явного нормативного определения предметов ведения местного самоуправления. Однако п.1 ст.6 гласит: "В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значениям также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться ОМСУ". Важно отметить, что государственные полномочия в смысле указанного ФЗ не представляют собой некую совокупность содержательных функций. Нормативное отличие вопросов местного значения от государственных полномочий сводится к одному единственному формальному критерию, а именно ж вопросу о "кассе", или носителе финансовых расходов. Если решение "вопросов местного значения" муниципальные образования должны обеспечить из собственного бюджета то с государственными полномочиями дело обстоит иначе. Так. п.4 ст.6 рассматриваемого ФЗ гласит: "Наделение ОМСУ отдельными государственными полномочиями осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств". Рассмотренные фундаментальные понятия муниципального права позволяют в заключение дать определение муниципального права вообще и РФ, в частности. Итак, муниципальное право - это совокупность норм, обычаев и общих принципов объективного права, регулирующих субъективные права и обязанности местных сообществ в области осуществления публичных функций на принципах самостоятельности, ответственности и финансовой самодостаточности".

В рамках национальной правовой системы муниципальное право заметно отличается от других отраслей. В известном смысле муниципальное право нельзя считать лишь "еще одной" отраслью, поскольку муниципальное право призвано регулировать практически весь комплекс публично-правовых отношений на местном уровне власти, за исключением отношений уголовно-правового характера. Более того, муниципальное право нельзя считать исключительно публично-правовой отраслью, поскольку муниципальные образования часто выступают агентами коммерческих, финансово - хозяйственных отношений как обычные субъекты частного права.

Следует отметить, что даже в развитых системах коммунального права, например, во Франции или Германии, вопрос о взаимодействии в рамках муниципально - правовой системы норм и институтов различных отраслей права до сих пор остается малоизученным. Как бы то ни было, внутри муниципального права принято различать следующие относительно автономные подотрасли:

1) Коммунальное конституционное право;

2) коммунальное административное право;

3) коммунальное хозяйственное право;

4) коммунальное финансовое право;

Рассмотрим данные подотрасли, или подсистемы муниципального права.

1) Коммунальное конституционное право условно подразделяется на "внешнее" и "внутреннее". Как внешнее право местных сообществ, оно, образно говоря, юридически оформляет внешний облик местного самоуправления как по отношению к вышестоящему уровню власти, так и по отношению к частным лицам. Речь идет о нормах, регулирующих правовой статус муниципальных образований, о правах и обязанностях муниципального образования как относительно автономной единицы. Сюда, например, относятся вопросы местного референдума, принципы и система избирательного права и т.п.

Как внутреннее право местных сообществ коммунальное конституционное право регулирует организацию, структуру, функции и полномочия органов управления. Сюда же относятся и вопросы разграничения компетенции между главными органами местной власти, например, между представительным советом и главой администрации, а также вопросы взаимоотношений между вышестоящими и нижестоящими структурами МСУ, включая отношения между самостоятельными субъектами публичного права и их несамостоятельными подразделениями.

Особое значение в рамках коммунального конституционного права принадлежит уставам муниципальных образований, которые иногда еще называют "местными конституциями". Именно уставы определяют, из каких органов состоит местная система управления, как эти органы формируются, например, какие органы формируются посредством выборов, какие - посредством назначений, кооптации или по конкурсу и т.п., какими компетенциями они обладают и какой орган представляет муниципальное образование вовне, т.е., как правило, по отношению к органам государственной власти.

2) Коммунальное административное право в системе развитого муниципального права (например, в Германии) занимает центральное место. Данный факт следует подчеркнуть особо, поскольку в силу ряда причин муниципалистами в современной России являются по преимуществу конституционалисты. Между тем, время доминирования конституционалистов в системе муниципального права РФ не может длиться беспредельно: административные вопросы местного самоуправления становятся всё более и более актуальными. Как бы то ни было, уже сейчас в отношении отечественного муниципального права следует признать справедливость слов немецкого правоведа Рольфа Штобера о том, что "коммунальное право в значительной степени представляет собой часть особенного административного права" (49.с.2)

Разумеется, данный тезис не следует понимать в том смысле, что муниципальное право любой страны целиком и полностью вмещается в особенную часть соответствующего административного права. Тем не менее, муниципальное право в какой-то части совпадает и с некоторыми институтами общей части административного права. Так, институт актов управления, а также институт публично-правового договора являются интегральной частью не только административного, но и коммунального муниципального права.

Однако в наибольшей степени сопряжение административно-правовых и муниципально - правовых норм наблюдается в рамках т.н. организационного, служебного и дисциплинарного права. Объективно в тесном соприкосновении муниципальное право находится с такими институтами особенной части административного права, как право публичной безопасности. Напомним, последнее представляет собой сердцевину того, что раньше именовалось полицейское право. Далее, тесное взаимодействие наблюдается между муниципальным правом, с одной стороны и строительным, водным или транспортным правом, с другой.

3) Специфику коммунального хозяйственного права определить столь же трудно, сколь и специфику хозяйственного права вообще. Достаточно сказать, что в современной правовой системе РФ заметна тенденция к вытеснению хозяйственного права более "популярными" отраслями предпринимательское право и коммерческое право. Однако, ни предпринимательское, ни коммерческое право в условиях господства рыночной идеологии не могут обеспечить оптимальную роль государства как агента экономических отношений.

Более того, будучи отраслями частного права, указанные "маркетинговые" отрасли российской правовой системы не могут предписывать государству правила поведения в том случае, когда оно осуществляет мероприятия интервенционистского характера. Ясно, что такие правила может предписать лишь публично-правовая отрасль, которой в отличие от новых рыночных отраслей по преимуществу является хозяйственное право.

В этом смысле коммунальное хозяйственное право представляет собой лишь реализацию на муниципальном уровне хозяйственно-правовых норм, действующих в государстве. При этом в задачи коммунального муниципального права входит регулирование деятельности хозяйствующих субъектов на территории местного сообщества в целях обеспечения определенных публичных интересов. Прежде всего, речь идет о промышленных предприятиях. Они не обязательно должны быть муниципальными. Они могут находиться в оперативном управлении частных компаний. Объектами регулирования могут быть и частные компании, в уставном капитале которых муниципальные образования имеют определенное долевое участие. В отношении этих предприятий муниципальное образование может устанавливать определенные формы хозяйственной деятельности, рамочные принципы экономической деятельности и т.п. Важными сферами регулирования коммунального хозяйственного права являются вопросы ограничения монополистической деятельности, предотвращения недобросовестной конкуренции, создания режима преференций, например, для малого бизнеса и т.п.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26