По своей правовой природе регистрация устава муниципального образования имеет сходные элементы с правовым институтом включения муниципального образования в Федеральнв государственной регистрации или во внесении в Федеральный реестр. Государственная регистрация означает официальное признание со стороны государства соответствия устава муниципального образования федеральному законодательству и законодательству субъекта Федерации.

В федеральном и областном законодательстве закреплена возможность принятия уставов муниципальных образований на местных референдумах. Решения, принятые на местном референдуме, не нуждаются в утверждении органами государственной власти, государственными должностными лицами или органом местного самоуправления (п. 5 ст. 22 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"). Следовательно, устав, принятый в результате проведения местного референдума, не нуждается в утверждении государственным органом и вступает в силу с момента его официального опубликования безотносительно к процедуре его государственной регистрации.

В Приморском крае первоначально уставы муниципальных образований принимались на местном референдуме. Вслед за принятием на референдуме большинство из них передавались на экспертизу во Владивостокский центр правовой информации и правового всеобуча. Затем они отправлялись на регистрацию в управление юстиции администрации Приморского края. Несмотря на экспертизу, в силу отсутствия соответствующих законов и противоречивости краевого и федерального законодательства в области местного самоуправления, практически во всех уставах муниципальных образований специалистами управления юстиции администрации Приморского края были выявлены ошибки и противоречия, послужившие основанием для отказа в регистрации уставов. Поскольку краевое законодательство связывает факт регистрации уставов со вступлением их в силу, почему-то ни у кого не возникало вопроса о законности дополнительного утверждения решения, принятого на референдуме.

Названным Законом к ведению субъекта Федерации отнесено определение порядка государственной регистрации (п. 3 ст. 8). Закон же Иркутской области "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" регулирует не только правоотношения, связанные с установлением порядка регистрации уставов муниципальных образований, но и правоотношения, связанные с их вступлением в силу. Тем самым областной законодатель расширил свои полномочия по осуществлению правового регулирования по сравнению с тем объемом прав, который предоставлен ему федеральным законодателем.

До принятия субъектами Федерации законов, предусмотренных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в том числе определяющих порядок регистрации уставов), вопросы, подлежащие регулированию законами субъектов Федерации, могут регулироваться уставами муниципальных образований. Следовательно, до момента вступления в силу областного законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований порядок регистрации конкретного устава мог быть определен в самом уставе.

Таким образом, действующее федеральное и региональное законодательство выделяет уставы, принятые на референдуме и не нуждающиеся в дополнительном утверждении; уставы, принятые до вступления в силу регионального законодательства о государственной регистрации уставов муниципальных образований, вступление в силу которых не связывается с фактом их государственной регистрации; уставы, принятые после вступления в силу названного законодательства, устанавливающего обязательность регистрации для факта их вступления в силу. Статус всех этих уставов не может быть различен

На основании изложенного был сделан вывод, что установление регистрации уставов муниципальных образований как обстоятельства, необходимого для вступления устава в силу, противоречит уставным принципам самостоятельности и под собственную ответственность решения населением вопросов местного значения, гарантированности местного самоуправления, признания за местным сообществом собственных полномочий. Выходя за пределы прав, предоставленных федеральным законом по определению порядка регистрации уставов муниципальных образований, областной законодатель нарушает уставную гарантию местного самоуправления, в соответствии с которой полномочия местного самоуправления не могут быть изъяты или ограничены в одностороннем порядке органами государственной власти.

Такое решение, в силу противоречивости правоприменительной практики, породило ряд обращений в Уставную палату. Первым из них было обращение губернатора Иркутской области. Его запрос основывался на Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 29 октября 1997 г. по протесту Генерального прокурора РФ о признании недействительными п. 4 ст. 6 Закона Рязанской области "О местном самоуправлении в Рязанской области" и п. 1 ст. 5 Закона Рязанской области "О порядке регистрации уставов муниципальных образований в Рязанской области" в части установления требования о том, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. В отличие от мнения Генеральной прокуратуры требование государственной регистрации уставов муниципальных образований Верховным Судом признано необходимым условием деятельности местного самоуправления, а акт государственной регистрации устава - необходимой стадией единого нормотворческого процесса, следующей за принятием устава и предшествующей его опубликованию (обнародованию), после которого устав вступает в силу <*>. Основываясь на том, что вступившие в законную силу решения, определения и постановления судов обязательны для всех юридических лиц и граждан, а также имеют преюдициальное значение при рассмотрении иными судами аналогичных дел, губернатор просил разъяснить заключение Уставной палаты с учетом положений Постановления Президиума Верховного Суда от 29 октября 1997 г

В ответе, подготовленном Уставной палатой, был дан анализ позиции Президиума Верховного Суда. В обоснование своих выводов Верховный Суд проводит логическое толкование статей 5 и 8 Федерального закона, а также рассматривает проблему компетенции субъекта Федерации с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации по установлению общих принципов организации местного самоуправления. При такой трактовке законодательства о местном самоуправлении возникает конфликт между федеральным законодательством о референдуме и о местном самоуправлении. Доводов, почему приоритет имеет законодательство о местном самоуправлении над законодательством о референдумах, Верховный Суд не приводит.

Одновременно с запросом губернатора в Уставную палату было внесено представление прокуратуры Иркутской области об устранении нарушений законодательства о местном самоуправлении, в котором, со ссылкой на ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и судебную практику утверждалось, что государственная регистрация устава муниципального образования является необходимым условием вступления устава в силу. На основании этого прокуратура просила пересмотреть заключение Уставной палаты и решить вопрос об отзыве заключения.

В ответе Уставная палата сослалась на Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ, в котором указано, что решения судов общей юрисдикции не обязательны для других судов по другим делам, так как суды самостоятельно толкуют подлежащие применению нормативные предписания, следуя при этом Конституции РФ и федеральным законам. Решения судов общей юрисдикции и арбитражных судов могут быть оспорены в установленных федеральным законом процессуальных формах. Не предусмотрена обязательность официального опубликования этих решений, что в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ исключает обязательность следования им при разрешении других дел. Возможность опубликования отдельных судебных решений или извлечений из них не является достаточной гарантией для реализации указанной конституционной нормы. Поэтому ссылка на постановление Президиума Верховного Суда РФ по конкретному делу не может быть использована как достаточный правовой аргумент. Учитывая, что подавляющее большинство органов местного самоуправления Иркутской области формируются и осуществляют свою деятельность на основании уставов местного самоуправления, которые не зарегистрированы в установленном областным законодательством порядке, и их не признают вступившими в законную силу, создается ситуация, когда вся деятельность органов и должностных лиц местного самоуправления может быть признана в судебном порядке недействительной. Поскольку Уставная палата является экспертно - консультативным органом, заключения которого носят рекомендательный характер, они не могут служить предметом прокурорского надзора.

Заключение было направлено для рассмотрения в Законодательное собрание области, в компетенцию которого входит решение вопроса о внесении изменений и дополнений в областное законодательство исходя из рекомендаций Уставной палаты.

Это проблема характерна для значительного числа регионов. Так, в Иркутской области из существующих 37 муниципальных образований к моменту рассмотрения дела только два имели зарегистрированный устав (г. Иркутск, устав которого был зарегистрирован законом области до вступления в силу областного законодательства о регистрации, и Ангарское муниципальное образование, включающее г. Ангарск и прилегающую к нему территорию).

В Приморском крае из 42 муниципальных образований зарегистрированы уставы только пяти. Отсутствие уставов у муниципальных образований - серьезная проблема, поскольку, не имея официально закрепленного статуса и собственного устава, большинство муниципальных образований не признается юридическим лицом. Отсутствие официального статуса порождает и другие проблемы, вплоть до невозможности муниципального образования открыть счет в банке. Это наносит ущерб представительным органам, поскольку, в то время как главы муниципальных образований пользуются старыми счетами администраций районов и городов, представительные органы вынуждены их только открывать. Остается непонятным, на чем основывается деятельность представительных органов, так как всякое юридическое лицо функционирует на основе устава, и что делать, если в регистрации устава им отказывают <*>. Отсутствие у муниципальных образований зарегистрированных уставов не только снижает динамику развития местного самоуправления, но и способно, в силу того, что численность городских и районных дум определяется уставами муниципальных образований, поставить под сомнение легитимность избираемых представительных органов местного самоуправления и их решений.

В уставах некоторых субъектов РФ регистрация уставов муниципальных образований относится к компетенции представительного (законодательного) органа власти. Такая регистрация осуществляется путем принятия нормативного правового акта субъекта Федерации. В то же время в большинстве регионов регистрацию уставов муниципальных образований осуществляют органы исполнительной власти. Рассмотренное дело, на наш взгляд, представляет интерес не только с точки зрения его содержания, но и показательно с позиций разумного распределения компетенции между представительным и исполнительным органом. Наиболее целесообразно отнести вопрос о регистрации уставов муниципальных образований к компетенции представительного органа. Акт о регистрации того или иного устава в этом случае будет иметь форму закона, что позволит осуществлять государственную защиту устава всеми имеющимися в распоряжении государственной власти способами. Такая конструкция позволяет решить вопрос не только о природе государственной регистрации уставов, но и о юридическом значении регистрации: устав вступает в силу после его опубликования; он подлежит государственной регистрации с целью придания его положениям общеобязательной силы. Кроме того, принятый в этом случае Законодательным собранием нормативно - правовой акт может явиться предметом прокурорского надзора в соответствии со ст. 24 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации".

Впрочем, данное предложение имеет и своих оппонентов. Так, рассматривая порядок регистрации муниципальных уставов представительными органами государственной власти и приводя в качестве примеров законодательство о государственной регистрации уставов муниципальных образований Омской и Курской областей, авторы статьи, посвященной уставам муниципальных образований, полагают, что порядок, при котором государственная регистрация муниципального устава осуществляется законодательным органом государственной власти, не соответствует конституционному принципу отделения органов местного самоуправления от органов государственной власти, и видят в нем политическую подоплеку, не приводя, однако, своих аргументов

Литература

1.Основы государства и права; под ред. О.Е. Кутафина, М., Юрист, 1994

2.Ванеев О.Н., Княгинин К.Н. Устав муниципального образования: некоторые вопросы теории и практики // Российский юридический журнал. 1998. N 3 (19). С. 38 3.ССЫЛКИ НА ПРАВОВЫЕ АКТЫ

"КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 17.01.1992 N 2202-1"О ПРОКУРАТУРЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 28.08.1995 N 154-ФЗ "ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" (принят ГД ФС РФ 12.08.1995)

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 31.12.1996 N 1-ФКЗ

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Правительства РФ от 19.01.1998 N 65 "О ФЕДЕРАЛЬНОМ РЕЕСТРЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" ПОСТАНОВЛЕНИЕ Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 N 19-П "ПО ДЕЛУ О ТОЛКОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ПОЛОЖЕНИЙ СТАТЕЙ 125, 126 И 127 КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"

ПОСТАНОВЛЕНИЕ Президиума Верховного Суда РФ от 29.10.1997 Законность, N 1, 2000

Приложение:

Выдержки из Конституции Российской Федерации

Статья 3 пк.2

Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Статья 12

В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Статья 15 пк.2

Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы.

ГЛАВА 8. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Страницы: 1, 2