Реализация права законодательной инициативы может зависеть от вида законодательного акта.

В России предложения о поправках и пересмотре положений' Кон-ституции РФ могут вносить Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или Государственной Думы (ст. 134 Конституции РФ).

Как правило, круг субъектов права законодательной инициативы установлен в конституциях. Однако есть примеры закрепления соот-ветствующих положений в иных нормативных актах. Характерен «разброс» норм, закрепляющих круг субъектов законодательной инициативы для англосаксонской системы права.

Законодательной деятельностью, в том числе на стадии реализации права законодательной инициативы, должны заниматься лица, обладающие качествами, позволяющими им, оценивая перспективы развития государства, выявить необходимость в урегулировании общественных отношений с помощью законодательных механизмов, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества.

Субъективное право является гарантируемой государством мерой возможного (дозволенного) поведения лица, обладающего данным правом. Содержание права законодательной инициативы включает три элемента Теория государства и права. Под ред. М.Н. Марченко. С. 353-354.:

1) возможность управомоченного лица -- субъекта права законо-дательной инициативы - внести в законодательный орган законопроект или законодательное предложение;

2) возможность субъекта права законодательной инициативы требовать от парламента включения законопроекта или законодательного предложения в повестку дня или представления мотивированного отказа, основанного на соответствующих нормах;

3) возможность субъекта права законодательной инициативы обра-титься к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав.

Праву субъекта законодательной инициативы корреспондирует обязанность парламента рассмотреть поступившее предложение. Однако последний не «связан» внесенным предложением по существу, т.е. не обязан принять предлагаемый закон.

Очевидно, что обязанность законодательного органа:

1) является гарантией реализации права законодательной инициативы;

2) определяет статус субъекта законодательной инициативы, выделяя его таким образом из круга иных участников законодательной деятельности;

3) с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения парламентом права субъекта законодательной инициативы.

Содержание конкретных процедур, определяющих последовательность действий субъекта права законодательной инициативы, зависит от расстановки политических сил, а также от содержания самого нормативного акта.

В России законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изме-нении финансовых обязательств государства, а также другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства (ч. 3 ст. 104 Конституции РФ). Согласно Регламенту Государственной Думы для подготовки такого заключения установлен 14-дневный срок. Однако нормы Регламента не являются обязательными для Правительства. Кроме того, отсутствует точное указание на то, что считать датой начала исчисления такого срока Гузнов А.Г., Кененов А.А., Рождественская Т.Э. Современный законодательный процесс: основные институты. Смоленск, 1995. С. 7..

Порядок внесения законопроекта непосредственно в законодательный орган имеет ряд особенностей.

В некоторых странах они могут быть представлены в любую из палат (Италия), в других - делается исключение для финансовых биллей: ими занимается нижняя палата (США); в ФРГ законопроекты вносятся только в Бундестаг. В ряде случаев процедура внесения обусловлена характером правоотношений, регулируемых актом: в Колумбии законопроект, касающийся международных отношений, вносится в верхнюю палату - Сенат.

Еще одним достаточно необычным для российского правосознания способом внесения законопроекта является участие в жеребьевке. До 20 депутатов (в зависимости от числа пятниц, представленных в распоряжение депутатов -- «рядовых членов») получают возможность внести свои билли. Дальнейшее прохождение зависит во многом от того, какое место депутат занимает в списке. Чем ближе он к его началу, тем на более раннюю пятницу будет назначено обсуждение его предложения Подробнее о процедуре внесения законопроектов в Великобритании см.: Богданов-ская И.Ю. Закон в английском праве. М., 1987. о - -г Государственное право буржуазных и развивающихся стран. М., 1989. С. 291..

Право законодательной инициативы может быть реализовано в форме законодательного предложения или готового законопроекта. Теоретически, разница между этими двумя формами следует из буквального смысла терминов: первое имеет в виду идею, концепцию будущего закона, второе - предполагает наличие текста со всеми атрибутами закона (преамбулой, статьями, параграфами, точными формулировками; и т.д.) Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Под ред. Б.А. Страшуна, М. 1999. С. 532-533. Звягин Ю.Г. Парламент и регламент. Заметки журналиста // Журнал российского права. 1997. № 11. С. 55., т.е. законодательное предложение отличается более облегченной формой реализации (например, может быть сделано в устной форме).

На практике выбор формы может зависеть от вида субъекта законодательной инициативы. Так, во Франции Правительство вносит законопроекты, а парламентарии -- законодательные предложения. В Финляндии право законодательной инициативы реализуется Президентом республики в форме «правительственного предложения», а парламентом - в форме «парламентской инициативы» Законодательная процедура и систематизация законодательства в Финляндии. Законодательство зарубежных стран. Обзорная информация. Вып. 177. М., 1980. С. 7..

В Москве жители города вносят в Московскую городскую Думу законодательные предложения в форме петиций, а все прочие субъекты права законодательной инициативы -- только законопроекты Закон города Москвы «О законодательных актах города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 1995. № 1. Ст. 9.. В принципе такое разграничение обосновано: граждане (в большинстве) не располагают необходимой подготовкой и квалифицированным персоналом для подготовки полноценного законопроекта, отвечающего всем требованиям к такого рода документам.

Конституция РФ (ч. 1 ст. 104) предусматривает внесение в Государственную Думу только законопроектов. Однако Регламент Государственной Думы СЗ РФ. 1998. №7. Ст. 801. содержит указания на осуществление законодательной инициативы и в иных формах.

Согласно ст. 104 Регламента «законодательная инициатива осуще-ствляется в форме внесения в Государственную Думу:

а) проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов (далее - законопроекты);

б) законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы и федеральные законы, либо о признание этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР;

в) поправок к законопроектам.

Непосредственно в Конституции РФ термины «законодательное предложение» и «поправки к законопроектам» используются только в контексте ст. 134: «предложения о поправках и пересмотре положений Конституции Российской Федерации». Таким образом, форма законодательного предложения может быть использована субъектом законодательной инициативы только для внесения изменений в Конституцию РФ.

Внося законодательное предложение, депутат не «связан» фор-мальными рамками, что позволяет оперативно реагировать на возникающие потребности общества в нормативном регулировании. С другой стороны, запрет устной формы для внесения законодательного предложения может способствовать повышению ответственности депутата, а также законодательного органа. Такой запрет уменьшит число необоснованных идей, выдвигаемых в процессе реализации законодательной инициативы, и поможет «не потерять» ценные предложения, например, в ходе сессионных выступлений.

2.2 Обсуждение и доработка законопроекта в законодательном органе

Это наиболее важная и объемная стадия законодательного процесса, в рамках которой выделяются отдельные этапы, по мнению ряда авторов, являющиеся самостоятельными стадиями: чтения, обсуждения в комитетах (комиссиях). Они не являются обязательными, поскольку теоретически возможна ситуация, когда законопроект может быть принят и после первого чтения.

Чтением называется обсуждение законопроектов на пленарных заседаниях палат. В большинстве стран проект проходит три чтения (хотя законодательная практика знает примеры одного, двух и четырех чтений).

Значимость этапов различна для законодательных процессов разных стран. Так, для ФРГ наиболее важно первое чтение, когда происходит обсуждение отдельных положений закона. В США первое чтение фактически не имеет значения, поскольку проект сразу направляется в комитет.

По общему правилу смысл первого чтения заключается в том, чтобы определить, «нужен ли такой закон» (Б.А. Страшун). В некоторых парламентах первое чтение состоит из дебатов по общим принципам - законопроекта.

Итогом первого чтения является голосование: при отрицательном решении проект снимается с повестки дня, при положительном -- пере-едается в постоянную комиссию (комитет) в соответствии с профилем проекта.

Наиболее типична организация работы над законопроектом на данной стадии законодательного процесса в США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными комитетами, формируемыми как Палатой представителей, так и Сенатом. В зависимости от своего содержания билль передается на рассмотрение профильного комитета. Передача документа в тот комитет, где заседает выдвинувший его депутат, позволяет отстаивать, проект на всем его пути от внесения до обсуждения в согласительном комитете. Члены последнего, как правило, избираются из состава того комитета, куда первоначально был направлен законопроект.

Для того чтобы содержащиеся в билле формулировки позволили передать его на рассмотрение в надлежащий комитет, документ проходит Ведомство законодательных консультаций, а также обсуждается с юристом соответствующего комитета.

Документ может быть направлен не в один, а в несколько комитетов. В этом случае возможны три варианта движения билля:

1) одновременное направление в несколько комитетов;

2) последовательное направление законопроекта или его части вначале в один, а затем в другой или другие комитеты;

3) направление отдельных частей законопроекта в разные комитеты одновременно или последовательно.

При определении комитета (комиссии), которому законопроект должен быть передан на рассмотрение, могут возникать конфликты. Как правило, в таких ситуациях решающее слово остается за палатой, при которой образуются комиссии. Если вопрос о компетенции не затрагивается, но рассматриваемый законопроект входит в круг интересов нескольких комиссий, то каждая из них может потребовать, чтобы им была предоставлена возможность высказать мнение по интересующему вопросу. Такое решение спорных вопросов принято, например, во Франции. В России Регламентом Государственной Думы не предусмотрены процедуры урегулирования подобных конфликтов. Фактически последней инстанций является Совет Государственной Думы.

Работа комитетов над законопроектами, принятыми к производству, состоит из двух стадий.

На первой стадии билль исследуется для того, чтобы выяснить, какие экономические, политические и иные последствия он может вызвать. Отосланные в комитет проекты заносятся в календарь комитета наряду с иными вопросами, находящимися там на рассмотрении. Палата может изъять законопроект из данного комитета и переслать в другой, но редко использует это право Мамаев В.А. Регламент Конгресса США. М., 1962. С. 44.. Как правило, профильный комитет палаты сразу же направляет поступивший законопроект в правительственные учреждения, и дальнейшая работа зачастую ведется совместно. Кроме того, заслушиваются мнения представителей различных организаций, экспертов.

Передача документа из комитета в подкомитет регулируется правилами самого комитета.

3а этой стадией следует «исполнительная сессия» -- главная часть работы, которая носит конфиденциальный характер. Комитет обладает широкими полномочиями в отношении переданного ему билля: он может доложить билль палате, ничего в нем не меняя, выбросить отдельные статьи, внести новые, изменить редакцию и название билля, разработать альтернативный проект. Фактически он может составить новый билль, поскольку действует независимо Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1998, С. 230..

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5