2. Как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РФ, главой субъекта РФ. Одно из крайне редких исключений - Судебный департамент при Верховном Суде РФ, образованный на основе специального федерального закона[57], генеральный директор которого назначается Председателем Верховного Суда РФ и подотчетен ему. В свою очередь руководитель органа комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов (подчинение, назначение и др.) нет. Каждый орган исполнительной власти - это элемент иерархической структуры.

3. В постоянно действующих исполнительных органах государственной власти имеются постоянные штатные работники. Каждый из них - организованный коллектив граждан, состоящий из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников. Многие центральные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов возглавляют лица, занимающие государственные должности категории "А".

В литературе можно встретить высказывания, что наряду с органом-коллективом, есть органы, состоящие из одного человека. Представляется, что здесь единоличие смешивается с единоначалием. Президент, губернатор, как и министр, начальник РОВД, осуществляют единоначалие, но им подчинены, непосредственно под их руководством работают помощники, референты, заместители и др. Министр возглавляет министерство, президент - президентуру, мэр - мэрию. Губернатор, глава администрации субъекта РФ стоит во главе администрации области, края. К сожалению, еще нет легального или научного названия органа, если губернатор руководит своим аппаратом и одновременно является главой правительства. Может быть, продолжая строй названий "правительство", "министерство", назвать его "губернаторство"?

4. Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность. Они обязаны организовывать исполнение, обеспечить непосредственное исполнение законов, указов Президента РФ, актов правосудия, актов вышестоящих органов исполнительной власти и международных договоров.

5. Для этого они наделены административной властью, распорядительными полномочиями в отношениях с гражданами и организациями. Административная власть используется для организации (обеспечения, создания условий, объединения усилий) позитивных экономических, социальных процессов в стране (субъекте РФ, городе, учреждении), для создания системы безопасности, а также для борьбы с угрозами безопасности и иными негативными явлениями. Административная власть - инструмент созидания и охраны социальных ценностей. Она реализуется в нормативных и индивидуальных актах письменных, устных, а также в иных властных действиях и материально-технических действиях.

6. Главный принцип деятельности исполнительных органов - эффективность, достижение социально полезных результатов в оптимальные сроки и с наименьшими затратами. Безусловно, очень важен принцип законности, но это обязательное условие функционирования, а не ее цель. Строжайшее соблюдение правовых норм не может быть главным мерилом деятельности администрации. Эффективность может быть достигнута только путем исполнения законов, актов правосудия, поэтому она не может быть принципом деятельности органов законодательной власти, судов.

7. Поэтому исполнительные органы государственной власти, как правило, "обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией"[58]. Формы органов государственной власти и методы их деятельности более разнообразны, возможности реагировать на различные жизненные ситуации более широки, чем у законодательных и судебных органов. Подобно первым, они издают нормативные акты (их издается намного больше, чем законов), подобно вторым - привлекают виновных к ответственности (и чаще, чем суды). Но, кроме того, исполнительные органы, и только они или преимущественно они (среди государственных органов), заключают договоры, распределяют материальные и финансовые ресурсы, регистрируют, выдают разрешения, лицензии, дипломы, пресекают неправомерные действия в общественных местах, и т.д.

Органы исполнительной власти обладают правовыми возможностями для того, чтобы разумно реагировать на разнообразие реальных ситуаций, с которыми они сталкиваются, проводя в жизнь законы, акты правосудия и иные правовые акты. Предоставление субъектам исполнительной власти большей оперативной самостоятельности должно быть адекватно требованиям многогранной действительности. Разнообразие управленческих воздействий должно соответствовать разнообразию объектов воздействия. Важный признак оперативной самостоятельности - право самостоятельно принимать решения и издавать акты от своего имени.

8. Если создание, структура представительных и судебных органов регламентируются конституционным правом, то организация исполнительных органов государственной власти регламентирована в основном административным и в очень небольших размерах конституционным правом. Таким образом, еще одна особенность последних - в том, что их создание, реорганизация, ликвидация, подчинение, изменение подчинения, структура в основном регулируются административными актами и нормами. Что же касается компетенции исполнительных органов государственной власти, то она закрепляется в той или иной степени почти всеми отраслями российского права.

Итак, исполнительный орган государственной власти:

¾  органичная часть государственной исполнительной власти;

¾  образуется Президентом РФ или вышестоящим исполнительным органом государственной власти и подчиняется ему;

¾  является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность;

¾  осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность;

¾  имеет административную власть;

¾  цель и главный принцип его деятельности - эффективность;

¾  обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени;

¾  его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.

Исполнительный орган государственной власти - органичная часть системы государственной исполнительной власти, образуемая вышестоящим государственным органом и подчиняющаяся ему на основе норм административного и государственного права. Коллектив этого органа состоит из государственных служащих и иных работников, осуществляет исполнение законов, актов правосудия и иных правовых актов, наделяет административной властью и оперативной самостоятельностью.

Н.М. Конин обоснованно считает, что "основное отличие исполнительных органов от других государственных органов коренится в характере их деятельности и компетенции"[59]. Именно содержание деятельности определяет порядок образования, подчиненность исполнительного органа государственной власти, состав его коллектива.

Выявление правового статуса любого государственного органа предполагает ответы на вопросы:

¾  органом какого государства он выступает;

¾  к какому виду органов он относится по основному содержанию своей деятельности;

¾  кто этот орган образует, учреждает;

¾  кому орган подчинен, подконтролен, кто вправе отменять, приостанавливать его акты;

¾  какова компетенция данного органа;

¾  кто подотчетен, подконтролен данному органу;

¾  какова юридическая природа и название актов органа;

¾  какими государственными символами (флаг, герб и т.д.) вправе пользоваться орган;

¾  каковы источники финансирования данного органа;

¾  обладает ли орган правами юридического лица[60].

Систематизируя эти положения, можно утверждать, что правовой статус исполнительного органа государственной власти (и вообще любого органа публичной власти) состоит из трех блоков.

Во-первых, целевой блок: правовое закрепление целей, задач, функций, для осуществления которых орган (должность) создан.

Во-вторых, организационный блок. Он включает в себя положения о порядке создания, реорганизации, ликвидации органа (должности), его подчиненности, подконтрольности, а также о названии органа, его организации и структуре, наличии у него прав юридического лица, источниках его финансирования.

В-третьих, компетенционный блок - компетенция как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам его ведения. Компетенция состоит из двух органично связанных элементов: полномочий и предметов ведения (подведомственности). Полномочия - это права и обязанности органа принимать решения и определенные правовые акты, а также совершать иные государственно-властные действия. Подведомственность - нормативное закрепление предметов ведения: субъектов, дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, в отношении которых он может совершать те или иные властные, организационные действия и на который распространяются его акты.

В условиях современной России важной теоретической задачей становится научное обоснование оптимальной системы государственного управления. Нужно отметить, что проблема единства государственной власти существует с момента образования первых известных современной науке государств. Здесь можно вспомнить древневосточные государства, Римскую империю, абсолютные средневековые монархии т.д. Их правители пытались сосредоточить всю полноту власти в своих руках, что приводило к ее неизбежной персонализации и индивидуализации, исключало появление демократических институтов управления государством и разделение властей, отстраняло большинство их подданных от участия в процессе управления общественной жизнью.

Идея единства государственной власти в ее различных аспектах интересовала многих философов и правоведов в различные эпохи развития человеческой цивилизации. Необходимо выделить два исторически сложившихся подхода к проблеме единства государственной власти. Сторонники первого (Ж. Воден и др.) теоретически обосновывали персонализированный и индивидуалистический характер единства государственной власти. Представители второго подхода исповедовали иной подход к единству власти. Так, например, Ж.Ж. Руссо являлся сторонником коллективистской трактовки проблематики единства государственной власти. В его понимании управление государством должно осуществляться посредством "общей воли" его граждан, при этом различные ветви власти являлись лишь проявлением власти народа.

Впоследствии такие подходы в том или ином виде возродились в теоретическом обосновании итальянского и немецкого фашизма либо в тоталитарных государствах с коммунистическими режимами, стоящих на марксистско-ленинских позициях. Хотя необходимо отметить и то, что идеи Руссо были восприняты буржуазно-либеральной идеологией.

Таким образом, исходя из исторического опыта, можно сделать поспешный вывод о том, что единство государственной власти в ее практическом аспекте неизбежно приводит к установлению авторитарных либо тоталитарных государственных режимов и к фактическому изъятию демократических институтов из сфер общественной жизни. Однако нельзя не согласиться с В.Е. Чиркиным, который считает, что "единство власти как единство принципиальных целей и направлений в деятельности государственных органов может иметь позитивное значение в обществе, сосредоточивая усилия государственного аппарата на решении стоящих перед обществом проблем", и, кроме того, "две основные модели организации государственной власти - разделение властей и единство государственной власти - не имеют исключительного характера"[61]. Как особо подчеркивает В.Е. Чиркин, "разделение властей не отменяет взаимодействия ветвей власти, единства государственной политики по принципиальным вопросам, единства действий всех ветвей в русле основных целей и задач государств"; таким образом, "правильное понимание этих двух концепций свидетельствует, что они вовсе не противоречат друг другу, а являются взаимодополняющими"[62].

Необходимо отметить, что принцип единства государственной власти понимается по-разному в зависимости от формы государственного устройства. Как отмечает И.А. Умнова, "если в унитарном государстве единство государственной власти обеспечивается отношениями субординации, то в федеративном государстве система связей базируется на сочетании субординации с принципиально иным характером нецентрализации и кооперации"[63].

Для более четкого понимания проблемы формирования единой системы государственной власти в Российской Федерации необходимо обратиться к Конституции РФ. Согласно ст.5 Конституции РФ, одной из основ федеративного устройства Российской Федерации является единство системы государственной власти. Таким образом, как справедливо подчеркивает И.А. Умнова "наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности". Согласно ст.10 Конституции РФ, "государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную". Статьи 77 и 78 Конституции РФ раскрывают особенность единой системы исполнительной власти в Российской Федерации при ее федеративном устройстве. Так, согласно ч.2 ст.77 Конституции, единство системы исполнительной власти должно обеспечиваться в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов, т.е. формирование системы исполнительной власти должно быть основано на целостности и взаимосвязи федеральных органов исполнительной власти и органов власти субъектов Федерации[64]. Это предполагает: "единство структур исполнительной власти на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации; четкое определение пределов полномочий на каждом уровне исполнительной власти в сфере совместного ведения; реализацию в установленных случаях федеральными органами исполнительной власти функции нормативного регулирования с соблюдением механизма согласования проектов решений; строгое соблюдение органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации нормативных предписаний органов федеральной исполнительной власти"[65]. Таким образом, из смысла данной статьи вытекает, что в федеративном государстве, каким является Российская Федерация, в отличие от унитарного, принцип единства системы исполнительной власти распространяется на предмет ведения Российской Федерации и частично - совместного ведения. При этом необходимо отдельно отметить и то обстоятельство, что единство системы исполнительной власти Российской Федерации усиливается еще и тем, что ее составные части - субъекты Федерации образуют систему органов государственной власти.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11