Самостоятельное  значение  имеет  вопрос  о   действии административно-правовых норм, т.е. об их юридической силе.

Административно-правовые нормы имеют определенные прост­ранственные и временные границы, а также могут иметь силу в отно­шении различного круга лиц. При проведении видовой клас­сификации этих норм условия действия их. в пространстве и по кругу лиц были освещены. Так, действие их в пространстве предполагает территорию, на которую распространяется их юридическая сила. Правда, в некоторых случаях административно-правовые нормы мо­гут действовать в межтерриториальном масштабе (например, отрасле­вые нормы транспортных министерств и ведомств). Возможен их «вы­ход» и за государственные границы Российской Федерации. Это имеет место тогда, когда нормы регламентируют деятельность российских организаций (например, различного рода представительств) и граж­дан, находящихся в зарубежных странах. Иногда административно-правовые нормы действуют на территории нескольких государств в со­ответствии с двухсторонними или многосторонними соглашениями. Расширение подобной практики стало закономерным для взаимоотно­шений между суверенными государствами — членами Союза Не­зависимых Государств (СНГ).

В пределах Российской Федерации административно-правовые нормы распространяются также и на иностранных граждан.

Во времени административно-правовые нормы, как правило, не ограничены определенными сроками действия. Это означает, что они действуют до их официального изменения либо до их отмены. В ряде случаев возможно установление определенных сроков их действия (например, может быть введен мораторий на выборы глав краевой, об­ластной администрации, на определенный срок устанавливается ре­жим чрезвычайного положения).

Законную силу административно-правовые нормы приобретают либо с момента подписания нормативных актов, в которых они содер­жатся (например, указов Президента или постановлений Правитель­ства Российской Федерации), либо в срок, предусмотренный для вступления соответствующих норм в силу. Как правило, это 10 дней после опубликования нормативного акта. Сроком вступления их в силу может служить также момент" доведения административно-пра­вовых норм до исполнителей.

          В связи с распадом Советского Союза сложилась ситуация, когда в Российской Федерации практически действуют некоторые админи­стративно-правовые нормы бывшего СССР. В подобных случаях союз­ные нормы, не противоречащие российскому законодательству, сохраняют свою силу впредь до момента установления обновленных норм законодательными или иными органами Российской Федерации.

Законы и другие правовые акты, содержащие административно правовые нормы и действующие на территории Российской Феде­рации до вступления в силу новой Конституции России, применяются в части, не противоречащей этой Конституции.

Принципиальное значение для действия административно- правовых норм как в пространстве, так и во времени имеет следующее положение Конституции Российской федерации 1993 гола: любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности че­ловека и гражданина, не могут применяться (т.е. действовать), если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

§ 4. Источники административного права

Источники административного права — это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие источников административного права Российской Феде рации. В их числе нормативные акты органов законодательной (пред­ставительной) власти, органов исполнительной власти, а также раз­личного рода утверждаемые этими органами правила, положения, уставы и т.п.

К числу источников административного права относятся;

1. Конституция Российской Федерации 1993 года. Многие из со держащихся в ней общих норм имеют прямую административно-пра­вовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органон исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и т.д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Административно-правовые нормы содержатся также в законо­дательных актах. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации. В качестве примера можно назвать Федераль­ные Законы: от 14 апреля 1995 года «Об общественных объединениях»1; от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы Российской Федерации»2; от 12 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления»; от 22 августа 1996 года «О высшем и послевузовском профессиональном образова­нии» и т.п.

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и рес­публиканском уровнях, как это было и раньше, но и представитель­ными органами государственной власти всех субъектов федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

         1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 21. Ст. 1 930.

 2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990; № 35. Ст. 3506;            1996. № 35. Ст. 4135; 1994. № 24. Ст. 2598; 1997, № 12. Ст. 1419;1996. № 31. Ст. 3696;

  1995. № 1. Ст. 69; 1996. № 3. Ст. 180; № 13. Ст. 1 152; № 28. Ст. 2681; № 36. Ст. 3541; 1997

3. Источником административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции Российской Федерации), а также утверждаемые его указами поло­жения (например, Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденное 3 октября 1994 года).

Принципиальное значение имеют указы Президента: от 17 марта

1997 года «О совершенствовании структуры федеральных органов исполнительной власти»; от 25 июля 1996 года «О мерах по обеспе­чению государственного финансового контроля в Российской Феде­рации».

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства Российской Федера­ции (ст. 115 Конституции Российской Федерации). Примером норма­тивных актов Правительства могут служить постановления: от 24 де­кабря 1994 года «О лицензировании отдельных видов деятельности»; от 12 января 1996 года «Об улучшении информационного обеспечения населения Российской Федерации» и т.п. Правительство также утвер­ждает различного рода нормативные акты типа правил или поло­жений, являющихся источниками административного права. Им ут­верждены: Положение о воинском учете; Правила учета дорожно-транспортных происшествий; Устав Академии народного хозяйства при Правительстве Российской Федерации; Правила регистрации без­работных граждан и т.д.

       Однако, необходимо иметь в виду, что вопреки принципам разде­ления властей постановления Правительства по-прежнему относят к числу законодательных актов, что не соответствует их юридической природе.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источником административного права служат нормативные акты государст­венных комитетов, министерств, комитетов и служб Российской Феде­рации.

6. На республиканском уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законодательство, президентские (там, где таковые избраны) и правительст­венные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7. В краях, областях, городах федерального значения, автоном­ных областях и округах источниками административного права помимо законодательных актов служат уставы субъектов федерации, а также издаваемые органами государственной власти и государствен­ного управления этих образований нормативные правовые акты (решения представительных органов, постановления и распоряжения глав администрации).

8. Источниками административного права являются также нор­мативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции Российской Федерации),

9. Административно-правовые нормы могут найти свое выра­жение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками административного права внутри организационного характера можно назвать нормативные акты руко­водителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

Многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых хаотичных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во мно­гом это объясняется его многопрофильностью. Во всяком случае советская юридическая наука не смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации,

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему административного права, многие аспекты которой оказались, однако, концептуально не продуманными. Естест­венно, что это существенно тормозит ее реальное совершенствование. Новая Конституция Российской Федерации создает прочную право­вую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам органи­зации и функционирования механизма исполнительной власти, упо­рядочение обильного массива действующих административно-право­вых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречащих друг другу.

По существу сейчас кодифицирован лишь один институт действу­ющего российского административного права. Имеется в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы ма­териального и процессуального административного права. Но это — лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого на первый план выдвигается задача систе­матизации административно-правовых норм, приведения их в соот­ветствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой экономической реформы, с институтами, закрепленными в новой российской Конституции. Разумеется, что при этом требуется сущест­венное обновление соответствующего, административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробе­лов в административно-правовом регулировании управленческих об­щественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных актах других отраслей российского права (например, в Водном, Таможенном Кодексах Российской Федерации). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт типа Основ административного законодательства Российской Федерации, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой деятельности. При этом Конституция Российской Федерации относит административное и административно-процессуальное право к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72). Налицо — многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы обоснованным отказаться от (фрагментар ного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, отно­сящихся к органам исполнительной власти.

Таким образом, очевидны перспективы работ по систематизации административного права, связанные с решением глобальной задачи становления прочных основ российского правового государства.