ГЛАВА 2. ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ

Закон Российской Федерации "Об экологической экспертизе" [4] определяет экологическую экспертизу (ЭЭ) как "установление соответствия намечаемой хозяйственной и иной деятельности экологическим требованиям и определение допустимости реализации объекта экологической экспертизы". При этом в российском законодательстве существует и правовое определение более частного понятия — "государственная экологическая экспертиза" (ГЭЭ). Оно содержится в ст. 35 и 36 Закона "Об охране окружающей природной среды" [3]: "Государственная экологическая экспертиза является обязательной мерой охраны окружающей природной среды, которая проводится с целью проверки соответствия хозяйственной и иной деятельности экологической безопасности общества, предшествующей принятию хозяйственного решения, осуществление которого может оказывать вредное воздействие на окружающую природную среду". Комментарий к данному закону определяет экологическую экспертизу как "организационно-правовую форму предупредительного контроля и самостоятельный вид управленческой деятельности". А эколого-правовой словарь, прилагаемый к Комментарию, добавляет к определению "предварительную проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов и иных веществ, решений требованиям экологической безопасности и охраны окружающей среды (ОС)". В сопоставлении с западной терминологией предлагается рассматривать ГЭЭ, как стадию экологической оценки.

Цель экологической экспертизы — обеспечить предупреждение вредных последствий хозяйственной деятельности для охраны окружающей среды, здоровья человека, экологической безопасности общества.

Экологическая экспертиза совершается в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, экологической безопасности общества.

Являясь самостоятельной функцией государственного управления в области охраны окружающей среды и природопользования, экологическая экспертиза направлена на принятие экологически обоснованных управленческих решений в отношении объектов намечаемой хозяйственной и иной деятельности, способных оказать негативное воздействие на состояние окружающей среды. Экологическая экспертиза носит превентивный характер. И в этом ее основное отличие от экологического контроля, представляющего собой проверку соответствия деятельности участников экологических правоотношений требованиям экологического законодательства. Экологическая экспертиза рассматривается в качестве формы предупредительного экологического контроля, инструмента поддержания экологического правопорядка в правотворчестве, в хозяйственной, управленческой и иной деятельности, средства доказывания и разрешения споров.

Экологическая экспертиза основывается на следующих принципах, закрепленных в Федеральном законе "Об экологической экспертизе":

1.  презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

2.  обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

3.  комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

4.  Обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

5.  Достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

6.  независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

7.  научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

8.  гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

9.  ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Несоблюдение вышеуказанных принципов влечет за собой неправомерность проведения государственной экологической экспертизы.

В Российской Федерации осуществляется два вида экологических экспертиз: государственная и общественная (ст.4 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (ст.10 ФЗ "Об экологической экспертизе").

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст.20 ФЗ "Об экологической экспертизе").

2.1 Понятие оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС)

На первый взгляд похожие понятия ЭЭ и оценка воздействия на окружающую среду, имеют и некоторые различия, требующие пояснений (ОВОС).

1. ОВОС — это "процедура учета" экологических требований или их выявление и обоснование (т.е. чисто информационная мера). Она реализуется при подготовке оптимального решения (на стадии намерений или проектирования). В отличие от нее ЭЭ — это "установление соответствия" экологическим требованиям уже готового проекта и "определение допустимости" принятия решения о его реализации (т.е. административная мера).

2. ОВОС по своей сути является процессом исследования воздействия проектируемой деятельности и прогноза его последствий для окружающей среды и здоровья человека, в то время как экологическая экспертиза (прежде всего государственная ЭЭ) является процессом предварительной контрольной проверки принимаемых хозяйственных решений на соответствие требованиям экологического законодательства.

3. Целью ОВОС и экологического обоснования является "выявление и принятие" (т.е. исследование, разработка и внедрение необходимых природоохранных мер, адекватных существующей и прогнозируемой экологической ситуации, в то время как цель ЭЭ — "предупреждение" (т.е. запрет, доработка проекта или выбор лучшей альтернативы) неблагоприятных воздействий, несмотря на принятые (или только предполагаемые) профилактические меры.

Правовое регулирование эколого-экспертной деятельности как одного из видов экологического менеджмента - управления охраной окружающей среды, рациональным природопользованием и обеспечением экобезопасности, является составной частью знаний будущего эксперта. Эти знания базируются на изучении соответствующих законов и подзаконных актов органов власти и управления РФ в области экологической экспертизы и ОВОС. При этом нормативная база ЭЭ и ОВОС, в свою очередь, опирается на соответствующие нормативно-технические документы (стандарты, нормы, правила и т.д.) и методические (пособия, инструкции, рекомендации, методики и др.) материалы, разрабатываемые специализированными ведомствами и научными учреждениями.

Структура российского законодательства в области экологической экспертизы.

В настоящее время систему российского законодательства в области экологической экспертизы и ОВОС составляют, нормы статей 41 (п. 3) и 42 Конституция РФ, целевой федеральный закон "Об экологической экспертизе" [4] и ряд статей (ст. 35-39) базового закона РФ "Об охране окружающей природной среды" [3], являющегося фактически основами российского экологического законодательства. Помимо федеральных законов действует ряд указов Президента РФ и постановлений Правительства, конкретизирующих их. На основе Конституции и указанных законов федерального уровня представительными и исполнительными органами власти и управления субъектов федерации, а также органами местного самоуправления постепенно разрабатываются проекты и принимаются на своем уровне соответствующие законы (например, в республике Карелия или в Татарстане), другие правовые акты и административные нормативно-правовые документы соответствующего уровня.

Действующие законы регулируют в основном государственную ЭЭ, в меньшей степени — общественную ЭЭ и практически не касаются ОВОС.

Закон "Об охране окружающей природной среды" [3] содержит специальный раздел (разд. V), посвященный в основном государственной ЭЭ, её цели и принципам (ст. 35), в том числе принципу обязательности (ст 36), объектам (ст. 37) и ответственности за невыполнение требований ГЭЭ (ст. 38). Специальная статья закона посвящена общественной ЭЭ (ст. 39), которая практически не регламентируется им, хотя и ставится в зависимость от государственной экспертизы Помимо указанных статей закона, напрямую посвященных ЭЭ, в нем присутствует ещё несколько, косвенно относящихся к данной области Это статьи раздела IV о нормировании качества окружающей среды (ст. 25-34), а также статьи разделов VI и VII (ст. 40-57), посвященные экологическим требованиям, учитываемым в ходе экологической экспертизы.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" [4] развивает нормы указанного выше, более подробно регулирует отношения в области ЭЭ и целиком посвящен этому вопросу (т.е. является целевым законом). В этом законе впервые дается определение экологической экспертизы вообще, а не только государственной (ст. 1), более подробно раскрываются принципы (ст. 3) и указываются виды ЭЭ (ст. 4). Глава II закрепляет полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, в т ч Президента, Федерального Собрания и Правительства РФ (ст. 5), вопросы ведения субъектов РФ (ст. 6) и полномочия органов местного самоуправления в области ЭЭ (ст. 9). Кроме того, данная глава впервые вводит понятие "специально уполномоченные государственные органы в области экологической экспертизы", распределяет их полномочия, права и обязанности между федеральным (ст. 7) и территориальным (ст. 8) уровнями.

Глава III закона [4] полностью посвящена государственной экологической экспертизе, конкретизирует объекты ГЭЭ федерального уровня (ст. 11) и уровня субъектов федерации (ст. 12), дает юридическое определение понятия "специально уполномоченная государственные органы в области экологической экспертизу (ст. 13), закрепляет самый общий порядок проведения ГЭЭ (ст. 14), определяет статус и обязанности экспертной коми сии (ст. 15), её эксперта (ст. 16) и председателя (ст. 17), а фиксирует различия в юридической силе заключений эксперта комиссии и государственной экологической экспертизы (ст. 18).

Более подробно, чем в законе [3] глава IV закона "Об экологической экспертизе" регламентирует общественную ЭЭ (ст. 20), определяя её объекты (ст. 21), порядок (ст. 22) и условия проведения (ст. 23), правила регистрации ОЭЭ (ст. 24), статус её заключения (ст. 25), права граждан и общественных организаций в этой области (ст. 19).

В специальной главе (гл. V) закреплены права (ст. 26) и обязанности (ст. 27) заказчиков документации, подлежащей ЭЭ. В общих чертах главой VI определен порядок финансирования ГЭЭ (ст. 28) и ОЭЭ (ст. 29). Важнейшую роль в механизме реализации данного закона играет глава VII, закрепившая соответствующие виды нарушений (ст. 30) и виды ответственности за нарушения законодательства РФ об экологической экспертизе: уголовную (ст. 31), административную (ст. 32), материальную (ст. 33) и гражданско-правовую (ст. 34). В общем виде описывается порядок разрешения споров в области ЭЭ (ст. 35). Закрепляется принцип верховности международного законодательства в области ЭЭ над российским национальным (ст. 36), а также содержатся нормы (ст. 38) о приведении в соответствии с данным законом всех правовых актов Президента, Правительства, ведомств и субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления по вопросам ЭЭ и реализации объектов, подлежащих ей.

Указанные выше федеральные законы формируют основы законодательства в области ЭЭ, но практически, не являясь законами прямого действия, они требуют наличия конкретизирующих и дополняющих их подзаконных нормативных и правовых актов Президента и Правительства РФ, ведомств, субъектов федерации и органов местного самоуправления. К данной нормативно-правовой документации в области ЭЭ и ОВОС относятся следующие подзаконные акты:

—  постановления Правительства РФ

—  указы Президента РФ

—  нормативные документы специально уполномоченных государственных органов в области ЭЭ России и территориальных органов этого комитета

—  приказы

—  нормативные документы и материалы других ведомств по ЭЭ

—  документы Минздрава России

—  документы

—  документы Госатомнадзора России

—  документы Росгортехнадзора и иных ведомств

—  нормативные документы и материалы субъектов федерации в области ЭЭ.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6