|
Самая широкая по объему группа норм — третья, поскольку субъекты
контроля в своей деятельности оперируют всей системой правовых норм. Нормы
данной группы являются предметом контрольной деятельности, так как контрольные
органы и их должностные лица в своей повседневной деятельности соизмеряют
поведение подконтрольного объекта с предписаниями правовых норм, добиваются
восстановления нарушений нормы права организационными средствами, а в случае
необходимости вводят в действие правоохранительные средства.[9, c.48-49]
Важнейшим источником муниципального права, как и всех остальных
отраслей российского права, является Конституция Российской Федерации. Как
известно, ее нормы о местном самоуправлении вообще и конкретно об органах
местного самоуправления довольно лаконичны. Поэтому впрямую на существование
такого вида органов местного самоуправления, как контрольный орган
муниципального образования, в Конституции не указывается. Однако необходимость
нормативного закрепления статуса этих органов вытекает из смысла ч. 1 ст. 132,
в которой устанавливается, что органы местного самоуправления самостоятельно
формируют, утверждают и исполняют местный бюджет.[3]
А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко пишут, что особым институтом
муниципального контроля является контрольный орган муниципального образования,
организация и деятельность которого нормативно опосредованы преимущественно в
отраслевом законодательном и муниципальном правовом регулировании и своим
юридическим первоначалом имеют конституционные нормы, содержащиеся, в
частности, в абзацах седьмом и восьмом преамбулы, ст. 1 (ч. 1), 3 (ч. 1—3), 7
(ч. 1), 12, 24 (ч. 2), 32 (ч. 1), 57, 130 (ч. 1 и 2) и 132 (ч. 1) Конституции
РФ.[4] Названные конституционные положения, взятые в системном единстве,
оформляют государственно-значимую потребность муниципальных территориальных
коллективов в рамках самоорганизации принимать ответственные решения об
эффективном использовании финансово-экономических потенциалов муниципальных
образований и соответственно контролировать их безусловное выполнение
обязанными субъектами.[12]
Нельзя переоценить и значение Европейской хартии местного
самоуправления. Несмотря на то, что контрольные органы местного самоуправления
в ней непосредственно не упоминаются, она закладывает ряд принципов, значимых
для всех органов местного самоуправления (самостоятельность, ответственность и
т.д.).
Большинство современных муниципалистов признают решения
Конституционного Суда РФ в качестве специфических (особых) источников
муниципального права.[12,c.21-22] Есть решения, затрагивающие отношения по контролю в
сфере муниципального управления, например Постановление «По делу о проверке
конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области
в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 г. «О внесении изменений и
дополнений в Устав (Основной закон) Курской области» от 30 ноября 2000 г. То
есть они также в определенной степени касаются правового статуса контрольных
органов муниципальных образований.
В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. контрольный
орган муниципального образования включен в структуру органов местного самоуправления
(ч. 1 ст. 34). По предыдущему Федеральному закону «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. такие
органы на уровне местного самоуправления было тоже не запрещено создавать.
Федеральный закон 2003 г. уже специально указал на этот вид органов местного
самоуправления, хотя и не в числе тех, создание которых обязательно (ч. 2 ст.
34). Более того, данному органу посвящена специальная статья — ст. 38
«Контрольный орган муниципального образования».[6] Большое значение для
установления правового статуса контрольного органа муниципального образования
имеют нормы Бюджетного кодекса Российской Федерации. Так, принципиально важно
следующее: в ст. 9 «Бюджетные полномочия органов местного самоуправления»
указано, что органы местного самоуправления в соответствии с настоящим Кодексом
и иными федеральными законами осуществляют следующие бюджетные полномочия:
- установление порядка составления и рассмотрения проекта местного
бюджета, утверждения и исполнения местного бюджета, осуществления контроля
за его исполнением и утверждения отчета об исполнении местного бюджета;
- составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение
и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением,
составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета.[5]
Однако из этих положений федерального законодательства авторы
делают несколько иные выводы. По их мнению, из названных нормативных правовых
актов следует, что контрольный орган муниципального образования
(контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия и др.) является обязательным
элементом системы органов местного самоуправления, который формируется на
муниципальных выборах или представительным органом муниципального образования в
соответствии с уставом муниципального образования. Он имеет своим
предназначением осуществление контроля за исполнением местного бюджета,
соблюдением установленного порядка подготовки и рассмотрения проекта местного
бюджета, отчета о его исполнении, а также за соблюдением установленного порядка
управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной
собственности. Если вторая часть данного определения бесспорна в том смысле,
что просто заимствована из федерального законодательства, то с тем, что
контрольный орган муниципального образования является «обязательным элементом
системы органов местного самоуправления», согласиться сложно.[11]
Как уже указывалось, Федеральный закон 2003 г. контрольный орган
муниципального образования в число обязательных для создания органов местного
самоуправления не включает, да и Бюджетный кодекс РФ не дает оснований для
столь категоричных выводов. Еще раз отметим: несмотря на мнение некоторых
специалистов, создание контрольных органов в муниципальных образования не
является обязательным (хотя в отношении некоторых видов муниципальных
образований это явно неверное решение законодателя).[15, c.190]
Однако правовой статус контрольного органа муниципального
образования, в том числе его положение в структуре органов местного
самоуправления, описаны в Федеральном законе 2003 г. и других федеральных
законов довольно лаконично. Таким образом, можно сделать вывод о том, что в
решении этих вопросов многое отдается на усмотрение субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований. В законодательстве субъектов Российской
Федерации и актах муниципальных образований, находящихся в пределах Южного
федерального округа, также конкретизируется положение контрольных органов в
системе органов местного самоуправления.
Контрольные органы местного самоуправления упоминаются в
большинстве законов о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации,
находящихся в пределах Южного федерального округа. Есть пять подходов к
законодательному закреплению их положения.
Первый подход используется в законах о местном самоуправлении
республик Адыгея и Дагестан, Ростовской области. Здесь полностью дублируются
положения Федерального закона «Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. о контрольном органе
муниципального образования.
Второй подход применяется в законах о местном самоуправлении
Астраханской и Волгоградской областей: в них отсутствуют упоминания о
контрольных органах муниципальных образований.
Третий подход свойствен законам о местном самоуправлении
Краснодарского и Ставропольского краев. В них только указывается на наличие
контрольных органов муниципальных образований в структуре органов местного
самоуправления, однако практически не конкретизируются положения Федерального
закона 2003 г.
Четвертый подход используется в законах о местном самоуправлении
Республики Калмыкия — есть некоторая конкретизация положений федерального
закона. Например, в ч. 2 ст. 24 Закона Республики Калмыкия «Об организации
местного самоуправления в Республике Калмыкия» указывается, что наименование,
порядок формирования контрольного органа муниципального образования в
соответствии с Федеральным законом определяются уставом муниципального
образования.
Пятый подход — это наличие, например, в Волгоградской области
Закона «О финансовом контроле на территории Волгоградской области», которым
определяются правовые основы осуществления финансового контроля, принципы
организации и осуществления финансового контроля, система органов финансового
контроля, его формы. Данный опыт следует признать позитивным.
Специализированный закон о системе финансового контроля следует принять во всех
субъектах Российской Федерации (в том числе находящихся на территории Южного
федерального округа).[15, c.191]
Как видно из вышеприведенных сведений, конкретика, касающаяся правового
положения контрольных органов муниципальных образований, содержится в
нормативных правовых актах местного самоуправления. Важнейшее значение среди
них, естественно, имеют уставы муниципальных образований.
Комментируя эту ситуацию, А.А. Джагарян и Н.В. Шевченко говорят о
том, что, устанавливая общие правовые основы муниципального контроля,
Конституция РФ не предопределяет какой-либо конкретной публично - правовой
формы удовлетворения названной потребности членов местного сообщества, не
содержит в себе жестких посылок к ее строго определенному
организационно-технологическому выражению. Однако она со всей очевидностью
требует реального, то есть действующего и действенного, и подотчетного
муниципальному территориальному коллективу механизма достижения заключенных в
данной конституционной ценности целей. Следовательно, федеральный законодатель,
законодательные органы субъектов Российской Федерации, а равно и
представительные органы муниципальных образований, располагая известной
свободой усмотрения при осуществлении в пределах своей конституционно
очерченной компетенции правового регулирования механизма контроля местных
сообществ за использованием финансово-экономических потенциалов муниципальных
образований, во всяком случае, не вправе принимать решения, которые бы ставили
под сомнение возможность его эффективного функционирования на основе устойчивых
связей с населением муниципального образования, умаляли бы представительные
начала в его правовой природе.
В тех же муниципальных образованиях, уставами которых
предусмотрено создание контрольных органов, наблюдается определенное
разнообразие в их наименовании. Так, в городе Майкопе Республики Адыгея, городе
Нальчике Кабардино-Балкарской Республики — это контрольно-ревизионная комиссия,
в городе Астрахани Астраханской области, городе Волгограде Волгоградской
области, городе Махачкале Республики Дагестан, городе Сочи Краснодарского края,
городе Ростове Ростовской области, Нефтекумском муниципальном районе
Ставропольского края — контрольно-счетная палата, в Еланском муниципальном
районе Волгоградской области, Шпаковском муниципальном районе Ставропольского
края — ревизионная комиссия, по Типовому (примерному) уставу муниципального
образования Республики Калмыкия — контрольная палата, в городе Элисте
Республики Калмыкия — контрольно-счетная комиссия, в Майском муниципальном
районе Кабардино-Баварской Республики — ревизионная комиссия Совета местного
самоуправления.[11]
В соответствии с ч. 3 ст. 34 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления» только наименования
представительного органа муниципального образования, главы муниципального
образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа
муниципального образования) устанавливаются законом субъекта Российской Федерации
с учетом исторических и иных местных традиций, т.е. данное положение не
касается наименования контрольных органов муниципальных образований. Как уже
отмечалось выше, наименование контрольных органов муниципальных образований в
федеральном законодательстве не совсем отвечает их назначению. Это родовое,
конкретное наименование выбирается при принятии устава муниципального
образования и, как правило, соответствует назначению рассматриваемого органа
власти, однако тоже не всегда (например, контрольная палата). Поэтому,
возможно, следовало бы унифицировать наименования финансово-контрольных органов
муниципальных образований в федеральном законодательстве.[6]
Кроме того, в уставах муниципальных образований редко подробно
описывается правовой статус контрольных органов муниципальных образований.
Большинство норм, регулирующих деятельность рассматриваемых органов публичной
власти, содержится в специальных положениях.
Структура правового статуса контрольного органа муниципального
образования должна состоять из следующих элементов:
1)место контрольного органа муниципального образования в системе
органов местного самоуправления;
2)порядок формирования контрольного органа муниципального образования;
3) компетенция контрольного
органа муниципального образования;
4) гарантии деятельности и
ответственность контрольного органа муниципального образования.
Система актов, закрепляющих правовой статус контрольных органов
муниципальных образований окончательно еще не сложилась, однако можно отметить
следующие уровни этой системы.
Федеральный уровень (с учетом международных стандартов в
сфере местного самоуправления — Европейской хартии и т.д.) — Конституция РФ,
решения Конституционного Суда РФ, федеральное законодательство и федеральные
подзаконные акты.
Региональный уровень — конституции и уставы субъектов Российской
Федерации, законы субъектов Федерации, региональные подзаконные акты. При этом
в Южном федеральном округе сложилось пять подходов к законодательному
закреплению правового статуса контрольных органов муниципальных образований.
Предлагается во всех субъектах Федерации принимать специальные законы о системе
финансового контроля на их территории.
Муниципальный уровень — уставы и иные муниципальные
правовые акты, прежде всего положения о контрольных органах. В связи с тем, что
создание самостоятельного контрольного органа муниципального образования не
является обязательным, существует две основных модели: по первой закрепляется
правовой статус контрольного органа в уставе муниципального образования и
принимается специальное положение: по второй финансово-контрольную деятельность
осуществляет подразделение представительного органа местного самоуправления, и
в этом случае оно не имеет самостоятельного правового статуса. [15, c.193-195]
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В результате
изучения темы курсовой работы «организационные основы местного самоуправления»,
основываясь на, существующее законодательство и Конституцию РФ, можно сделать
следующие выводы.
Совокупность
организационных форм осуществления местного самоуправления в рамках муниципального
образования образует систему местного самоуправления.
Под системой
местного самоуправления понимается совокупность форм прямого волеизъявления
граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного
самоуправления, других организационно - правовых форм осуществления местного
самоуправления, через которые население муниципального образования реализует
признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает, исходя из своих
собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного
значения.
Конституция Российской
Федерации провозглашает Россию демократическим государством. Одним из
важнейших принципов демократического общества, одной из форм народовластия
современной России является местное самоуправление.
С деятельностью органов
местного самоуправления неизбежно сталкивается каждый житель нашей страны,
поскольку муниципальная власть наиболее приближена к гражданам и занята, прежде
всего, решением их неотложных повседневных проблем.
Муниципальная
власть имеет ряд признаков, присущих государственной власти. К ним относятся:
четко выраженный институализированный характер; наличие специфического
обособленного аппарата осуществляющего эту власть; непрерывность во времени,
универсальность, всеобщность; основанность на законах и иных нормативных актах;
осуществление на определенной территории по отношению ко всем находящимся на
ней лицам; возможность использования средств законодательно институированного
насилия; установление и сбор налогов; самостоятельное формирование бюджета.
В
Конституции Российской Федерации отмечается, что статус местного самоуправления
определяется государством в Конституции РФ и законах, принимаемых органами
государственной власти; местные дела решаются хотя и самостоятельно, но в русле
единой государственной политики; решения органов местного самоуправления
обязательны к исполнению всеми, кому они адресованы; органы местного
самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными
полномочиями; у органов местного самоуправления есть соответствующий комплекс
полномочий государственно-властного характера, без которого невозможно
управление; органы местного самоуправления не обладают «компетенцией
устанавливать свою компетенцию», т.е. не могут определять самостоятельно круг
своих полномочий; в отличие от государства, местное сообщество не обладает
суверенитетом, так как его территория есть государственная территория, местные
жители являются гражданами государства.
В законе определены
основы формирования и организации деятельности представительного органа
местного самоуправления, исполнительного органа, статуса главы муниципального
образования, правовой регламентации муниципальной службы, правовых актов
органов местного самоуправления.
Закон предлагает в
обязательном порядке существование такого выборного органа местного
самоуправления как глава администрации. Глава администрации является высшим
должностным лицом муниципального образования, представляющее муниципальное
образование и возглавляющее на принципах единогласия местных администраций.
Глава является личностью неприкосновенной. Он подотчетен населению и
представительному органу.
Представительный орган
местного самоуправления состоит из депутатов, избираемых на основе всеобщего
равного и прямого избирательного права при тайном голосовании гражданами,
проживающими на территории соответствующего муниципального образования сроком
на два года. Однако население вправе на основании решения, принятого путем
референдума или схода, отказаться от избрания представительного органа,
закрепив его полномочия за сходом граждан.
Устав местного
самоуправления является своеобразной малой конституцией на территории
муниципального образования; своеобразный свод норм, который регламентирует
жизнь определенного муниципального образования. Устав муниципального
образования может приниматься как представительным органом, так и населением
непосредственно, так как устав должен регулировать отношения, затрагивающие все
сферы жизни местного сообщества, связанные с решением вопросов местного
значения. Кроме того, устав обладает высшей юридической силой в комплексе норм,
которые принимаются органами местного самоуправления.
Таким образом, на выбор
организационных форм местного самоуправления влияют ряд факторов:
1. размеры муниципального образования;
2. степень политической активности
населения, депутатом городской Думы может быть избран гражданин РФ, обладающий
избирательным правом и достигший 18 лет, уровень его правосознания;
3. уровень политической
структурированности общества, развитость местных политических партий, местных
объединений (или отделений российских и региональных объединений); причем такие
объединения могут создаваться не только по партийному признаку, но и в
зависимости от наличия программы комплексного развития территории;
4. готовность
и способность населения к переменам, к восприятию и использования иного опыта;
большая или меньшая степень консерватизма проявляется, например, в
использовании названий органов местного самоуправления, в попытках внедрения
иной избирательной системы и т.п.;
5. степенью
сложности используемой системы это особенно четко проявляется при выборе типа
избирательной системы: традиционно предпочтение отдается мажоритарной
избирательной системе, как более простой;
6.
взаимоотношениями органов местного самоуправления и органов государственной
власти; это проявляется, например, в том насколько учитывают органы
государственной власти мнения и пожелания представителей органов местного
самоуправления при разработке и принятии нормативных актов, регулирующих
вопросы местного самоуправления;
7. социальная
структура населения муниципального образования, уровень благосостояния,
возрастной состав и ряд других характеристик населения.
С понятием
«организационные формы местного самоуправления» тесно связано понятие
«организационные основы местного самоуправления». Термин «основы местного
самоуправления» является новым для российского государствоведения. Впервые это
понятие введено в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ» в связи с необходимостью установления основополагающих
начал деятельности населения по осуществлению местного самоуправления. Основы
местного самоуправления призваны обеспечить самостоятельность деятельности
населения по управлению местными делами, независимость и невмешательство со
стороны органов государственной власти, создать условия для эффективного
решения вопросов, возникающих на местном уровне.
Организационные
основы местного самоуправления можно определить как совокупность норм,
регулирующих реализацию права граждан на местное самоуправление через формы
непосредственного народовластия, органы местного самоуправления и иные выборные
органы.
Говорить о
реальном местном самоуправлении в России, пока еще рано: слишком низка
активность населения и частного капитала в решении местных вопросов, не
проработаны современные технологии муниципального управления и, наконец, не
определена мера ответственности муниципальных органов власти, их компетенция и
механизмы воздействия на развитие экономики, финансовый потенциал каждого
региона как фактор роста благосостояния людей.
Федеральный
закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» тоже не
решает целого ряда проблем. В нем не заложена система деления территории на
муниципальные образования (ими могут называться любые поселения граждан -
город, район, села, деревня, станица).
Неясен вопрос
о распределении компетенции по вертикали между самоуправлением и
государственными органами. Полномочия, передаваемые законом в компетенцию
местного самоуправления, не имеют финансового обеспечения. Нет пока налоговых
нормативов и стандартов формирования местного бюджета, а реальное
самоуправление - это участие муниципальных органов в управлении экономикой
территорий.
Единообразная
модель местного самоуправления, отделенного от государственной власти и
заменяющего ее, не получает развития в целом по
России.
И попытки единообразного понимания и реализации конституционной модели местного
самоуправления, которые предпринимаются из центра, вызывают в обществе
сомнения. Так как местное самоуправление в Москве, центральных регионах России,
не может не различаться в силу особенностей этих территорий, экономического
потенциала, масштабов регионов, ментальности населения. Ведь для России это
совершенно новое дело, где всегда и во всем была главенствующая роль
государства. Поэтому внедрение самоуправления в той мере, в какой оно должно
соответствовать этому понятию по - настоящему, процесс долгий и сложный.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ
ИСТОЧНИКОВ
1. Конституция РФ (раздел первый глава)
1 статья 3 часть 2 от 12 декабря 1993 г.М.1996.
2. Конституция РФ (раздел первый) глава
1 статья 12 от 12 декабря 1993 г. М.1996.
3. Конституция РФ (раздел первый) глава
8 статья 132 от 12 декабря 1993г. М. 1996.
4. Конституция РФ (раздел первый) глава
1 ст. 1 (ч.1), 3 (ч.1-3),7 (ч.1),12; глава 2 ст. 24 ( ч.2), 32 (ч.1),57; глава
8 ст. 130 ( ч.1 и 2),132 (ч.1) от 12 декабря 1993 г. М. 1996.
5. Бюджетный кодекс РФ № 145- ФЗ от
31.07.98 (принят ГДФСР от 17.07.98 действ - ая ред-я).
6. Федеральный закон « Об общих
принципах организации местного самоуправления в РФ 6 октября 2003 № 131- ФЗ //
новые законы и нормативные акты 2003 № 40.
7. Богданова Н.А. Категория статуса в
конституционном праве // Вестник Московского университета. Серия 11. « Право»,
1998. №3.c.5
8. Выдрин И.В. Муниципальное право
России [Текст] / И.В. Выдрин. М.: Норма, 2004.- с. 135-144.
9. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль
как правовая форма деятельности [Текст] / В.М. Горшенев, И.Б. Шахов. М.:
Юридическая литература, 1987. с. 48 – 49.
10.
Дмитриев Ю.А.
Муниципальное право [Текст]: учебное пособие / Ю.А. Дмитриев. М.: Эксмо, 2005.-
c.587,596,621.
11.
Джагарян А.А.,
Шевченко Н.В. Конституционно- правовые проблемы нового порядка формирования
представительного органа муниципального района [ Электронный ресурс] : Право и
политика. 2006
№ 12// www.consultantplus.ru., 2006.
12.
Кутафин О.Е.,
Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации [Текст] / О.Е. Кутафин.
М.: Проспект, 2006. – с. 21 – 22.
13.
Нерсесянц В.С.
Проблемы общей теории права и государства [Текст] / В.С. Нерсесянц. М.: НОРМА,
2001. – c.373.
14.
Пиголкин А.С.
Теория государства и права [ Текст] / А.С. Пиголкин. М.: Юрайт, 2006. – c.500.
15.
Прудников А.С.,
Белявский Д.С. Местное самоуправление и муниципальное управление [Текст]:
учебное пособие / А.С. Прудников. М.: Юнити, 2009. – c.184,c.186, c.190,
c.191,c.193,c.194-195
16.
Регламент
Ставропольской городской Думы [Электронный ресурс]: Официальный Ставрополь// www.stavduma.newstav.ru/work/articles.2002.
17.
Соловьев С.Г.
Муниципально - властные институты в муниципальном праве Российской Федерации
[Текст] / С.Г. Соловьев. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. – c.254 – 255.
|
