Территориальные органы федеральных
министерств, служб и агентств также входят в систему органов исполнительной
власти Российской Федерации как элемент ее структуры. Эти органы (к ним
относятся, например, Управление ФСБ по Саратовской области, Управление
Приволжской железной дороги и т.д.) осуществляют свою деятельность под
руководством соответствующих центральных органов федеральной исполнительной
власти, а по вопросам, входящим в компетенцию субъектов Федерации, - во
взаимодействии с соответствующими органами исполнительной власти этих
субъектов.
Создание, реорганизация и
ликвидация территориальных органов про изводятся соответствующим центральным
органом федеральной исполнительной власти по согласованию с органами
исполнительной власти субъекта РФ. Теми же органами и в том же порядке
производится назначение на должность и освобождение от должности руководителей
территориальных органов управления.
4.
Административная реформа системы органов исполнительной власти Орловской
области
Проведение административной
реформы в регионах сопровождается решением комплекса вопросов, связанных с
повышением эффективности организации и деятельности органов исполнительной
власти субъектов РФ. Изучение этих вопросов в Орловской области свидетельствует
о ряде обоснованных преобразований в системе органов исполнительной власти.
Однако выявились трудности, выражающиеся в некоторой неадекватности видов
органов (структур) объемам их компетенции, слабой координации органов между
собой и с иными организациями. Ниже предлагаем некоторые рекомендации по
преодолению этих трудностей[12].
Для обеспечения эффективного
функционирования системы органов исполнительной власти Орловской области
уместно обратить особое внимание на ее базовые целевые ориентиры. Их можно
условно разделить на несколько видов:
а) основные (исходные) цели
Орловской области как субъекта РФ, установленные Конституцией РФ и Уставом
Орловской области;
б) законодательно установленный
объем полномочий области как субъекта РФ (в частности, Федеральный закон от 6
октября 1999 г. N 184-ФЗ (ред. от 29 декабря 2006 г.) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее -
Федеральный закон N 184-ФЗ) и Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. N 258-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в
связи с совершенствованием разграничения полномочий" (далее - Федеральный
закон N 258-ФЗ);
в) целевые программы
(федеральные и областные);
г) показатели эффективности
деятельности органов исполнительной власти.
Согласованное использование этих
целей позволяет продолжать работу по обеспечению управления по результатам в
рамках административной реформы. Для этого необходимо подготовить и рассмотреть
на заседании Коллегии Орловской области программу соответствующих мероприятий,
включающую в себя определение основных показателей социально-экономического
развития Орловской области на ближайшую и отдаленную перспективы. Это даст
возможность разработать и установить показатели эффективности деятельности
областных органов исполнительной власти в соответствии с перечнем показателей,
утверждаемых Президентом РФ (ст. 263-2 Федерального закона N 184-ФЗ).
Потребуется ввести порядок определения целей - стабильных и временных - и
показателей их достижения в тематических законах Орловской области, в Законе
Орловской области "О системе органов исполнительной власти Орловской
области", в положениях о департаментах, службах и иных органах. Требуется
установить процедуру сбора и анализа информации о реализации этих показателей
указанными органами[13].
Принцип программно-целевого
управления необходимо осуществлять последовательно, что будет способствовать
более эффективной координации деятельности областных органов исполнительной
власти и достижению высоких конечных результатов. Здесь возможны два основных
решения.
Первое. Следует внести изменения
в Закон Орловской области "О порядке подготовки и принятия областных
программ" в части регулирования порядка выбора их тематики с учетом
основных целевых показателей развития области, а также процедур взаимодействия
участников программы и оценки выполнения ими программных мероприятий. В
частности, это необходимо сделать для реализации государственной программы
развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной
продукции, сырья и продовольствия (ст. 8, 9 Федерального закона от 29 декабря 2006 г. N 264-ФЗ "О развитии сельского хозяйства").
Целесообразно внести на
рассмотрение федеральных органов предложения о возобновлении работы по
подготовке проекта федерального закона "О целевых программах".
Второе. Необходимо еще раз
рассмотреть возможность "перегруппировки" областных структур в рамках
крупных целей (экономических, социальных, экологических и др.); точнее
определить способы координации их действий (согласование проектов, решений,
согласованные действия, информирование и т.д.) соответствующим заместителем
Председателя Коллегии Орловской области.
Одним из средств системного
взаимодействия в системе государственного управления служит подготовка,
передача и использование информации. Изучение практики областных органов
показывает, что до сих пор не удается упорядочить их информационные связи.
Нередко одни органы отказывают другим в предоставлении информации, необходимой
для реализации их полномочий. Немало затруднений вызывают необоснованные
запросы областных партнеров и федеральных органов (в частности,
Минэкономразвития России, Минрегион России) предоставить информацию. Обработка
таких запросов занимает, по свидетельству служащих, не менее 20-30% рабочего
времени[14].
Для предотвращения подобных
явлений целесообразно дополнить ст. 3 Закона Орловской области "О системе
органов исполнительной власти Орловской области" следующей нормой:
"Исполнительные органы государственной власти области имеют право получать
информацию от других органов и организаций только для осуществления своих
полномочий, установленных законами и положениями о них".
В связи с принятием Федерального
закона N 258-ФЗ расширены полномочия субъектов РФ в ряде отраслей, что дает
основание для некоторых изменений в системе областных органов исполнительной
власти. В первую очередь это касается образования и здравоохранения. Изучение
деятельности управления общего и профессионального образования и управления
здравоохранения показывает, что включение их в орбиту деятельности департамента
социальной политики затрудняет оперативное руководство в этих отраслях. Сеть соответствующих
учреждений осталась фактически в поле зрения этих управлений, равно как и их
реальные контакты с управлениями. Приказы же издаются на уровне департамента.
Тем самым затруднены прямые связи управлений с соответствующими федеральными
министерствами, агентствами и службами.
Во всех случаях необходимо,
во-первых, своевременно корректировать объемы полномочий соответствующих
органов, во-вторых, строго соблюдать иерархичность правовых актов, регулирующих
вопросы структуры и полномочий органов (согласованно вносить изменения в Устав
области, законы, положения, конкретные решения). Указанные вопросы нужно решать
в ближайшее время применительно к организации органов в сфере занятости
населения и лесного хозяйства. Соблюдение этих требований можно обеспечить
путем внесения соответствующих дополнений в Закон Орловской области "О
системе органов исполнительной власти Орловской области" и в проект
федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти",
который давно подготовлен.
Одной из важнейших системных
характеристик исполнительных органов государственной власти служит упорядочение
их взаимоотношений с организациями, предприятиями и учреждениями. Речь идет о
повышении эффективности воздействия субъектов управления на структуры, которые
являются непосредственными производителями материальных и духовных благ. Здесь
предстоит решить две главных задачи.
Первая из них касается решения
комплекса вопросов повышения эффективности деятельности государственных
организаций и учреждений. Речь идет об упорядочении их сети, четком определении
статусов, установлении показателей деятельности по производству продукции,
товаров и оказанию услуг, введению процедур и распорядков работы, удобных для
граждан и клиентов. Этим должны заняться областные департаменты и службы.
Вступление в силу Федерального
закона от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях"
требует разработки и утверждения Коллегией Орловской области плана мероприятий
по преобразованию государственных и муниципальных учреждений в автономные
учреждения. Этому должна сопутствовать подготовка необходимых
расчетно-аналитических материалов и рекомендаций для соответствующих
учреждений.
Другая задача исполнительных
органов выражается в необходимости укреплять их взаимодействие с
бизнес-структурами. В Орловской области накоплен положительный опыт
сотрудничества с ними областных и районных органов в сфере сельского хозяйства.
Заключение соглашений от имени Коллегии Орловской области о взаимодействии в
реализации инвестиционных проектов, национального проекта "Развитие
АПК" с акционерными обществами и иными хозяйствующими субъектами и их
реализация способствуют успешному решению экономических и социальных задач[15].
Для упорядочения и повышения
эффективности партнерских отношений между органами власти и бизнес-структурами
целесообразно:
- расширить круг участников
соглашений, включая совместное решение вопросов развития здравоохранения,
образования, культуры, спорта, дорожного строительства по линии соответствующих
департаментов;
- подготовить примерное
соглашение о сотрудничестве государственных и муниципальных органов с
бизнес-структурами, имея в виду включение в них таких элементов, как
обязательства последних по своевременной и полной уплате налогов для пополнения
бюджетов, объем инвестиций в производство, в развитие социальной сферы, расходы
на природоохранную деятельность, конкретные обязательства властных структур по
решению земельных, арендных, регистрационных и иных вопросов, оказанию
информационной и методической помощи;
- обеспечить в процессе
подготовки и заключения конкретных соглашений подробное определение их предмета
и обязательств сторон; добиваться неуклонного выполнения соглашений, которые
должны служить для государственных и муниципальных органов важнейшим
показателем эффективности их деятельности.
Заключение
Таким образом, специфика органов
государственного управления, их отличие от всех других государственных
организаций заключается в содержании их деятельности, которая по своей сути и
содержанию является управленческой исполнительно-распорядительной
деятельностью, сущностные особенности последней отражаются в управленческой
компетенции этих органов.
Легальное определение понятия
компетенции органа государственной власти как совокупности полномочий органа
государственной власти по предметам его ведения было впервые дано в Федеральном
законе от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения
предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской
Федерации и органами государственной власти субъектов Российской
Федерации" (в редакции от 20 мая 2002 г.). Полномочия органа государственной власти - это его права и обязанности в отношении принятия правовых актов, а
также осуществления иных государственно-властных действий. Основы компетенции
органов исполнительной власти и других управляющих субъектов закреплены в
Конституции, федеральных законах и законах субъектов Федерации и далее
детализируются и конкретизируются в различных нормативных правовых актах - Уставах,
Положениях, должностных инструкциях.
Компетенция любого органа
исполнительной власти (как, впрочем, и любого другого субъекта управления) как
достаточно сложное организационно-юридическое понятие включает в себя четыре
обязательных элемента: цели и задачи деятельности органа; обеспечивающие
решение этих задач функции управления; полномочия или права и обязанности
органа в осуществлении закрепленных за ним управленческих функций;
организационные и правовые формы и методы деятельности.
Цели и задачи - область
должного, очерчивающая в общем плане отрасль, сферу, предмет деятельности
органа (управление отраслью или сферой управления, осуществление
контрольно-надзорной деятельности, рассмотрение дел об административных
правонарушениях и т.д.).
Функции - содержательная
характеристика управленческих действий, которые может, должен и обязан
осуществлять соответствующий орган для достижения стоящих перед ним целей и
задач, чем конкретно он должен заниматься.
Права и обязанности (или
полномочия, правомочия) отражают, закрепляют и показывают пределы участия
управляющего субъекта в осуществлении той или иной функции управления.
Организационные и правовые формы
и методы деятельности как элементы компетенции органа отражают и закрепляют
право и обязанность органа осуществлять определенные управленческие действия
(разрешать, запрещать, контролировать и т.д.), принимать соответствующие акты
управления (постановления, распоряжения, приказы, инструкции и др.),
использовать в своей управленческой деятельности определенные методы
воздействия (убеждение, принуждение, стимулирование).
Орган государственной
исполнительной власти (орган государственно го управления) как часть
государственного аппарата представляет собой государственную организацию,
наделенную управленческой компетенцией и осуществляющую задачи и функции
государства посредством исполнительно-распорядительной деятельности.
Литература
1.
Конституция Российской Федерации. Принята на всенародном голосовании 12
декабря 1993 г. – Система ГАРАНТ - 2010
2.
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30
декабря 2001 г. N 195-ФЗ (КоАП РФ) – Система ГАРАНТ - 2010
3.
Административная реформа: российский вариант (А.Ф. Ноздрачев,
"Законодательство и экономика", N 8, август 2007 г.)
4.
Административная реформа: решения и проблемы (Т.Я. Хабриева, А.Ф.
Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров, "Журнал российского права", N 2, февраль 2008 г.)
5.
Административная реформа в Орловской области: исследование правовых
проблем (Ю.А. Тихомиров, Д.Б. Горохов, "Журнал российского права", N
4, апрель 2007 г.)
6.
Административное право. Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. 2-е изд.,
перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2009. - 703 с.
7.
Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного права // Государство
и право, 2008, № 2, с. 37 – 45.
8.
Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право.
Учебник. 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2008. - 800 с.
9.
Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право: Курс лекций. Общая и
Особенная часть. - СПб.: ГУАП, 2009. - 432 с.
10.
Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах: учеб.
пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - "Проспект", 2010 г.
11.
Князев С.Д. Административное право РФ: предмет, система, реформирование
// Правоведение, 2009, № 5, с. 37 – 53.
12.
Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России:
учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред. Попов Л.Л.). -
"Проспект", 2010 г.
13.
Смоленский М.Б. Административное право. Учебник. - Ростов-на-Дону:
Феникс, 2007. - 346 с.
14.
Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право Российской
Федерации: Учебник. - Ростов-на-Дону: Фенис, 2008. - 347 с.
[1] Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В.
Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред.
Попов Л.Л.). - "Проспект", 2010 г.
[2] Конин Н.М. Административное право России в вопросах и
ответах: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - "Проспект", 2010 г.
[3] Солдатов А.П., Мельников В.А. Административное право
Российской Федерации: Учебник. - Ростов-на-Дону: Фенис, 2009. - 347 с.
[4] Смоленский М.Б. Административное право. Учебник. -
Ростов-на-Дону: Феникс, 2007. - 346 с.
[5] Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В.
Административное право России: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. (отв. ред.
Попов Л.Л.). - "Проспект", 2010 г.
[6] Конин Н.М. Административное право России в вопросах и
ответах: учеб. пособие. 3-е изд., перераб. и доп. - "Проспект", 2010 г.
[7] Бородин С.С., Громыко С.С. Административное право:
Курс лекций. Общая и Особенная часть. - СПб.: ГУАП, 2009. - 432 с.
[8] Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н.
Административное право. Учебник. 2-е изд., изм. и доп. - М.: Норма, 2008. - 800
с.
[9] Бахрах Д.Н. Важные вопросы науки административного
права // Государство и право, 2008, № 2, с. 37 – 45.
[10] Административное право. Учебник / Под ред. Л.Л.
Попова. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристъ, 2009. - 703 с.
[11] Административная реформа: решения и проблемы (Т.Я.
Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров, "Журнал российского права",
N 2, февраль 2008 г.)
[12] Административная реформа в Орловской области:
исследование правовых проблем (Ю.А. Тихомиров, Д.Б. Горохов, "Журнал
российского права", N 4, апрель 2007 г.)
[13] Административная реформа: решения и проблемы (Т.Я.
Хабриева, А.Ф. Ноздрачев, Ю.А. Тихомиров, "Журнал российского права",
N 2, февраль 2008 г.)
[14] Административная реформа: российский вариант (А.Ф.
Ноздрачев, "Законодательство и экономика", N 8, август 2007 г.)
[15] Административная реформа в Орловской области:
исследование правовых проблем (Ю.А. Тихомиров, Д.Б. Горохов, "Журнал
российского права", N 4, апрель 2007 г.)
|