Земские органы рассматривались правительством как "гибкое орудие" взимания налогов с населения, так как недобор податей выборными старостами должен был покрываться за счет собственных средств. Подать налагалась на земский округ в целом, а не на каждый двор в отдельности, что обеспечивало большую исправность платежа.

Помимо сбора и уплаты налогов выборные осуществляли надзор за общественным порядком в округе. Полицейскими функциями в той или иной степени наделялись практически все органы управления (наместники и волостели, губные власти, приказные люди). Не являлись в этом плане исключением и земские учреждения. При этом объем полномочий местных администраторов в данной сфере в разных самоуправляющихся округах был неодинаков. Компетенция земских органов в тех местностях где не было губной организации, охватывала и сферу деятельности губных властей, и была поэтому намного шире полномочий земских должностных лиц, действовавших на своей территории совместно с губными.

Следующей важной обязанностью новых властей было пересечение изготовления населением спиртных напитков на продажу и содержание корчм. В случае нарушения этого запрета земским властям предписывалось брать с виновных штрафы. Изготовление спиртных напитков разрешалось только по праздникам, поминкам и только после получения разрешения у старосты.

Однако не только финансовые и полицейские дела находились в ведении земских властей. Традиционно, значительное место в деятельности всех местных органов, в том числе и земских, занимало осуществление административно-хозяйственных функций. Совместное владение принадлежащими всей волости и посаду землями и угодьями, необходимость общего участия в различных хозяйственных операциях требовали регулирования поземельных и хозяйственных отношений, что и было поручено новым выборным.

Регулировали местные власти и использование пахотной земли, лугов, лесов, выгонов, рыбных ловель и других угодий, находившихся в совместном пользовании, нередко организуя их коллективную эксплуатацию и выступая в этом случае в роли организаторов промыслов. Часто волостью осуществлялось совместное использование рыбных ловель. Волость представляла собой промысловую артель при организующей роли земской власти, распределяющей обязанности между волошанами и наблюдающей за соблюдением общих правил. Подобный надзор осуществлялся и за охотничьими угодьями, через регулирование промысловой деятельности местных жителей.

Кроме этого, на население посадов, волостей было возложено отправление повинностей, связанных с обеспечением государственных нужд, распределение которых по волостям и уездам происходило в зависимости от их географического положения.

Важной задачей выборных органов являлась защита подведомственной территории от посягательств на нее извне, с тем, чтобы при описании земель общинные угодья не передавались в чужие руки.

Предметом заботы выборной власти были также потребности и духовного характера. Под покровительством посадских и волостных людей находилась церковь, символизируя не только идеологическое единство жителей, но и материально выражая результаты общих забот. Именно от населения прихода исходила инициатива постройки церкви, во исполнение которой выборными властями на каждого жителя налагались обязанности по заготовке необходимых материалов (гвоздей, бревен и т.п.), предоставлению денежных средств, а также осуществлялся наем церковных мастеров. На волостных сходах избирались священнослужители.

Заведовали земские власти призрением обездоленных людей, организуя у себя "общежительные монастыри" и выделяя средства на их содержание. Монастыри являлись, в большей части, заведениями общественного призрения, выполняя роль приюта или богадельни.

Возникшим вследствие отмены кормленщиков, земским учреждениям были переданы и судебные функции. Так как в районах осуществления земской реформы вотчинное и поместное землевладение, как правило, отсутствовало, поэтому с отменой власти наместников и волостелей, земской администрации передавались и губные дела, что тем самым приводило к концентрации в руках земских старост наместничьего суда в полном объеме.

Однако, иногда, при замене кормленщиков выборными земскими властями, в компетенцию последних рассмотрение губных дел не передавалось, они продолжали находиться в ведении губных старост. По мнению А.А. Зимина, эти изменения в проведении земской реформы в черносошных волостях были связаны, в первую очередь, с дальнейшим обострением классовой борьбы: губные старосты из дворян оказались более надежными карательными органами, чем земские власти, выбиравшиеся из местных посадских людей и крестьян [8, стр.423].

Изучение состава, устройства и деятельности новых учреждений, анализ законодательного и актового материала позволяет заключить, что окончательный состав земских органов, объем полномочий должностных лиц и значение их в местном управлении во многом определялись самими жителями самоуправляющихся округов в зависимости от величины земской единицы и от объема дел, от уже сложившейся в местном управлении специализации и других обстоятельств.

Одной из особенностей данной системы управления являлось отсутствие строгой специализации в деятельности должностных лиц земских органов, в переплетении, а зачастую и дублировании ими функций друг друга, хотя в избирательных списках полномочия выборных могли быть и довольно четко разграничены. Определяя полномочия своих избранников с различной степенью подробности, земский мир с учетом местных особенностей иногда возлагает на земские власти осуществление обязанностей, и не предусмотренных уставными грамотами.

Самостоятельное формирование и распределение средств местного бюджета земскими органами не только создавало материальную базу для их функционирования, но и обусловило довольно широкую компетенцию новых учреждений в судебной, административной и финансовой сферах. В отличие от губного института, земский мир, снабжая своих избранников широкими полномочиями, оставлял за собой право контроля за их деятельностью: в любое время население могло провести перемены в составе земского аппарата, а по окончании срока службы в земской избе требовать отчета от своих избранников.

Помимо этого, деятельность местных собраний (советов), без одобрения которых по наиболее важным вопросам выборные не могли принимать самостоятельные решения, обеспечивало и текущий контроль за земскими властями.

Сосредоточение в руках земских органов всех отраслей местного управления, входивших в то время в круг государственных задач: судебные функции, сбор и доставка податей, административная деятельность, привлечение их к государственным сыскам, свидетельствовало не только о реальной их власти, но и о том, что эти учреждения являлись опорой центральной власти и занимали важное место в системе местного управления Русского государства.

Довольно четко проявившаяся к началу XVI в. тенденция падения эффективности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преобразований в сфере местного управления в соответствии с новой классовой структурой общества и новыми задачами государства. Идея о советной форме организации власти получила свое воплощение в реформе местного аппарата, в ходе которой учреждались губные и земские учреждения, построенные на принципах самоуправления и сословного представительства.

В период, когда наместники и волостели оказались неспособными эффективно управлять вверенной им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной власти, которая в местном обществе искала как самих претендентов на выборные должности, так и материальные средства, позволяющие управлять волостями без затрат, а также передать новым органам осуществление ряда государственных функций.

Материал, собранный из источников разного характера, свидетельствует об определенном различии в функциональном плане прежних и новых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выборным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть определенные ростки специализации: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских - в финансовом направлении.

Настойчивость, с которой земский мир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался этим правом, как в финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной областях, свидетельствует об оживлении волостной жизни. Широкая компетенция выборных властей, тесная связь с местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреждения, и прежде всего, губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной политики на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с антифеодальными выступлениями.

В сравнении с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в зависимость, прежде всего, от избирающего их населения, что обеспечивалось действием механизмов общинного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного старосты, неоплачиваемость службы и безграничность сроков пребывания в должности, и, в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, приводило к росту злоупотреблений губных старост и дальнейшему развитию противоречий между местным обществом и губными властями.

Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности органов самоуправления, законодатель устанавливает жесткие требования к властям по надлежащему осуществлению возложенных на них задач, и, особенно, по обеспечению правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом полномочий, которых не было у кормленщиков, позволяющих и предупреждать и пресекать правонарушения.

Несовершенство организации выборных органов, отсутствие четкой законодательной регламентации деятельности губных и земских учреждений, особенно в случае их параллельного функционирования на одной территории, а внутри выборного аппарата и имевшая место еще не устоявшаяся специализация должностных лиц, приводили к конкуренции новых институтов друг с другом в смежных сферах деятельности, к переплетению и дублированию функций выборных властей.

Организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий должностных лиц в каждом из самоуправляющихся округов имели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой территории и объемом дел, а также сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.

Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением дворянским, представленным губными учреждениями. Земские органы, не обладая необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жестко осуществлять политику центра, и в силу этого достаточно часто обращались за содействием к центральной власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.

Губные учреждения, имеющие в своих руках необходимый карательный аппарат для реализации решений и связанные с широкими слоями местного дворянства, а также обеспеченные поддержкой крестьянского и посадского населения, обязанных грамотами содействовать губным властям, представляли собой достаточно крепкий и, по условиям того времени, достаточно действенный орган местного управления с ясно выраженным классовым лицом.

В подчинении земских учреждений центральным финансовым органам, расширении контрольных полномочий центральных ведомств в отношении местных учреждений проявлялось стремление царской власти поставить органы местного самоуправления под более жесткий контроль со стороны бюрократического центрального аппарата, роль которого резко возрастала.

В ходе реформ была создана новая система материального обеспечения служилого класса. Если ранее доходы кормленщиков поступали в распоряжение местных администраторов, то с организацией земских учреждений, введенный вместо наместничьих доходов единый государственный налог земство платило непосредственно в казну, доходы которой резко увеличились и появилась возможность провести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансирования дворянства.

Посредством участия в деятельности губных учреждений и решения, наряду с внутренними делами, и важнейших государственных вопросов, поднимающееся дворянство значительно укрепило свои позиции, получив право на создание своих сословно-дворянских органов управления в лице губных старост.

Значительные уступки в ходе реформирования местного суда и управления были сделаны и зажиточным слоям посадского и крестьянского населения, которые получили возможность самостоятельного управления и решения земских дел через выборные органы.

В компромиссном характере реформы, проявившемся в нацеленности ее на удовлетворение интересов боярства, дворянства и "лучших" посадских и волостных людей, с одной стороны, и в подчинении новых органов все возрастающему контролю со стороны центральных учреждений, с другой стороны, проявились свойственная процессу эволюции центрального и местного аппарата Русского государства взаимодействие и борьба выборного и приказного начал.

Но при всей своей половинчатости реформы, начатые в правление Ивана Грозного, были шагом вперед на пути реформирования системы местного управления и приспособления ее к потребностям и задачам, стоявшим перед центральной властью, не имевшей в своем арсенале средств на создание эффективно действующих казенных местных властей.

Органы губного и земского самоуправления, органично вписавшиеся в новую фазу развития государственности и ставшие стержнем системы управления вплоть до их официальной отмены, явились опорой Московского правительства и надежными проводниками государственной политики на местном уровне.

1.  Буганов В.И. Эволюция феодализма в России / Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Ю.А. - М., 1980.

2.  Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России.М., 1990.

3.  Греков Б.Д. Крестьяне на Руси с древнейших времен до XVII в. в 2-ух томах. Изд. АН СССР, 1952-1954.

4.  Еремян В.В. Муниципальная история России (от Киевской Руси до начала XXв) / В.В. Еремян. - М.: Академический проспект, 2003. - 527 с.

5.  Жукова Л.А. и др. История государственного управления в России (IX-XVII вв.). - М., 1996.

6.  Зимин А.А. Опричнина Ивана Грозного. - М., 2001. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=2438552

7.  Зимин А.А. Иван Пересветов и его современники. - М., 1958. - Электронный текст. - режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=1266498

8.  Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного.М., 1960. - Электронный текст. - Режим доступа: http://rutracker.org/forum/viewtopic. php? t=736123

9.  Золотухина Н.М., Исаев И.А. Политические и правовые учения на Руси в период возникновения и развития феодализма. - М., 1995.

10.  Исаев И.А. История государства и права России. Гл.15, 16, 20, 22. - М., 1996.

11.  Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.

12.  Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии // Общество и государство феодальной России. М., 1975.

13.  Ключевский В.О. Курс русской истории. Сочинения. Т.2.М. - Л., 1957.

14.  Мунчаев Ш.М., Устинов В.В. История России. М., 2000

15.  Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первой половины XVI в.М. - Л., 1957.

16.  Памятники русского права: научное издание // Под ред. Л.В. Черепнина. - М.: Госюриздат, Вып.4, 1955.

17.  Платонов С.Ф. Очерки Смутного времени в Московском государстве XVI-XVII вв.М., 1995.

18.  Российское законодательство Х-XX веков в 9 томах. Том 3: Акты Земских соборов. // Под общей редакцией О.И. Чистякова. - М.: Юридическая литература, 1985.

19.  Смирнов И.И. Судебник 1550 г. - Исторические записки. Т.24. - М., 1947.

20.  Щепетев В.И. История государственного управления в России / В.И. Щепетев. - М.: Владос, 2003. - 510 с.