Курсовая работа: Взаимодействие местного самоуправления и государственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации
Введение
В российской истории
накоплен богатый и разнообразный опыт по организации местного самоуправления, а
также по его теоретическому осмыслению. Традиции самоуправления развивались в
различных формах на протяжении веков. Это - историческая база, на которую
следует опираться в сегодняшней работе по созданию органов местного самоуправления.
Создание эффективной
модели местного самоуправления предполагает осуществление децентрализации
власти с тем, чтобы локальные вопросы решались местными органами самостоятельно
и под свою ответственность. Только это сделает систему управления наиболее
пригодной для обеспечения интересов населения на местах с учетом исторических,
этнических и иных традиций, создаст условия для того, чтобы каждый гражданин
стал действительно непосредственным участником происходящих
социально-политических перемен.
Для повышения
эффективности работы органов государственной власти и городского самоуправления
необходима активизация темпов формирования гражданского общества, укрепления
режима законности, повышение степени социальной активности населения. Поэтому
исследование роли государства в процессе
становления и развития институтов гражданского общества и наоборот - гражданского
общества как предпосылки зрелого правового
государства составляет одну из актуальных задач правовой науки.
Помимо научной
актуальности проблемы состояние историографии вопроса также сказалось на выборе
темы исследования.
В дореволюционной общественной
науке конца XIX — начала ХХ веков зародилось научное направление, ставившее
своей основной задачей изучение местного самоуправления как правового феномена
различных исторических эпох. Однако в большинстве работы современников являлись
лишь накоплением и обобщением фактов по деятельности различных структур местных
общественных, городских и земских форм самоуправления. Особую группу составляют
труды русских и зарубежных государствоведов прошлого и начала нынешнего века,
исследовавших политико-правовую природу местного самоуправления. Следует особо
выделить работы Н.Н.Алексеева, А.Д.Градовского, А.А.Кизеветтера, Н.М.Коркунова,
Н.И.Лазаревского, и др.
Большое внимание
общетеоретическим основам местного самоуправления, как российского, так и
зарубежного, уделяется и современными учеными, такими как Бажинов М.А.,
Глазырин М.В., Дмитриев Ю.А. , Игнатов В.Г., Кутафин О.Е., Фадеев В.И.,
Лагуткин А.В., Михеева Т.Н., Суник Б.В., Шлихтер А.А., и др.
Вместе с тем остается
малоизученным целый ряд вопросов теоретического и практического характера,
связанных с исследованием взаимодействия местного самоуправления и
государственной власти с учетом их особенностей в Российской Федерации.
Глава 1.
Конституционные основы взаимодействия государства и местного самоуправления в
Российской Федерации
1.1 Органы местного самоуправления
в Российской Федерации
Публичная
власть в РФ имеет двухуровневую структуру: государственный уровень (органы государственной
власти, в том числе органы исполнительной власти) и местный (муниципальный) уровень
(органы местного самоуправления, в том числе местная администрация). На уровне местного
самоуправления создаются исполнительные органы негосударственного характера, так
как органы местного самоуправления не входят в систему органов исполнительной власти.
Однако в системе организации публичной власти ее исполнительные органы
взаимодействуют с органами местного самоуправления.
Органы
местного самоуправления начали создаваться в России вначале 90-х гг. после принятия
Закона РСФСР от 6 июля1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». В связи с прекращением
деятельности районных в городах, городских в районах, поселковых, сельских Советов
народных депутатов (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. №
1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления
в Российской Федерации"1)
их функции стала выполнять соответствующая местная администрация.
Законодатель
устанавливает виды организаций, которые относятся к органам местного самоуправления,
в самой общей форме. В соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органами местного
самоуправления считаются выборные и другие органы, наделенные полномочиями по решению
вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной
власти. Местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ. Территории
муниципальных образований городов, поселков, станиц, районов, сельских округов
(волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований - устанавливаются в соответствии
с федеральными законами и законами субъектов РФ с учетом исторических и иных местных
традиций.
Органы
местного самоуправления - это органы муниципального образования, создаваемые им
для осуществления функций публичного управления на своей территории с целью
обеспечения публичных интересов, развития экономики и социально-культурной сферы
и решения местных вопросов жизнедеятельности населения2.
Органы
местного самоуправления имеют установленную различными законами и иными нормативными
правовыми актами, прежде всего уставами муниципальных образований, компетенцию,
под которой понимаются полномочия этих органов публичной власти, осуществляемые
ими в рамках предметов ведения местного самоуправления и для решения местных вопросов
муниципального образования.
Конституция РФ содержит
основу всех правовых актов и закрепляет в главе 8 «Местное самоуправление»
наиболее важные принципиальные положения, определяющие: задачи и цели местного
самоуправления; роль местного самоуправления в механизме осуществления народовластия;
основы деятельности населения по решению задач местного значения. В статье 12
закладываются основы всего местного самоуправления, определяются его важнейшие
принципы. Следует отметить демократическое содержание этой статьи. В ней
говорится о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны
государства, его самостоятельности в пределах своих полномочий. Такую же
направленность имеет содержание 8,13,14 и других статей действующей
Конституции. Содержание статьи 12 полностью соответствует общей направленности
главы 1 Конституции, закрепляющей основы конституционного строя в России.
Общепринятым является
определение конституционного строя, данное О.Е.Кутафиным, который под конституционным
строем понимает «определенную форму или определенный способ организации
государства, закрепленный в его Конституции»[1].
Поэтому резким диссонансом с общим содержанием статьи 12 звучит завершающая ее
фраза о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов
государства. Во-первых, по нашему мнению, это чисто техническая норма, которой
совершенно не место в главе, посвященной основополагающим принципам организации
российского общества и государства. В лучшем случае ее можно было бы включить в
главу 8, непосредственно посвященную организации местного самоуправления.
Во-вторых, нельзя не
согласиться с С.А. Авакьяном в том, что вряд ли оправдано противопоставление
государства и местного самоуправления, представленного органами власти, ближе
всех стоящими к населению[2].
Как справедливо отмечает А.И.Черкасов, «практически невозможно провести
абсолютную границу между функциями государственного управления и местного
самоуправления. Ведь местные органы власти осуществляют как сугубо местные
функции, так и полномочия, вытекающие из централизованного управления»[3].
В рамках концепции
противопоставления государства и местного самоуправления тем более алогичной
представляется конституционная норма, предоставляющая органам государственной
власти право наделять органы местного самоуправления отдельными
государственными полномочиями, даже при условии обеспечения этой процедуры
соответствующими материальными и финансовыми средствами.
Стоит отметить, что и
Европейская Хартия о местном самоуправлении не становится на позицию
противопоставления, местного самоуправления государству, а исходит из
необходимости лишь широкой автономии местных органов самоуправления в отношении
своей компетенции[4].
Появление указанной нормы
в действующей в Конституции России можно объяснить стремлением ее авторов
отстраниться от исторического опыта Советов. Именно это заставило их отказаться
как от плохого, так, к сожалению, и от хорошего, что несла в себе система
Советов.
Согласно статье 130
Конституции РФ, местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение
населением вопросов местного значения. Таким образом, оказался выстроенным
третий - нижний уровень публичной власти, на который неизбежно опираются (или
вытесняют - в зависимости от подхода в соответствующем субъекте Федерации) два
верхних уровня - федеральная и региональная государственные власти.
При этом Конституцией РФ
осуществлено разграничение вопросов ведения между федеральным и региональным
уровнями государственной власти. А между государственной и муниципальной
властями - Федеральным законом “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации“[5],
о котором более подробно речь пойдет ниже. Поскольку, указанный закон был
принят 12 августа 1995 г. многие субъекты Федерации оказались перед
необходимостью приведения своего законодательства о местном самоуправлении в
соответствие с Федеральным законом. Однако большинство субъектов РФ из тех, у
кого в противоречие с Законом пришли Конституция или Устав, отказались от этого
процесса. Слишком сложной оказалась процедура изменения этих учредительных
актов. Сказались здесь и более глубокие причины. Во-первых, выделив вопросы
местного значения, Федеральный закон еще раз продемонстрировал невозможность
разделения этих вопросов на государственные и негосударственные, ибо в Законе
пришлось отдельно «прописывать» полномочия федеральной власти, региональной
власти и собственные полномочия местного самоуправления в рассматриваемой
сфере. Во-вторых, были проигнорированы предложения тех ученых, которые
настаивали на отнесении предметов местного самоуправления не к федеральной, а
совместной концепции Федерации и ее субъектов с сохранением за Федерацией права
определять общие принципы этой организации[6].
Если на конституционном
уровне разграничение вопросов ведения между федеральной и региональной властями
произведено как путем ее разделения, так и посредством выделения вопросов
совместного ведения, то на уровне местного самоуправления такой подход оказался
невозможен именно по причине противопоставления государственной власти и
местного самоуправления, закрепленного действующей Конституцией.
Организационное
обособление государственной власти и местного самоуправления лишило систему
муниципальных органов возможности реализации еще одного конституционного принципа:
разделения властей.
1.2 Разделение властей
в Российской Федерации
Согласно Конституции РФ
(ст.10) государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на
законодательную, исполнительную и судебную. Перечисленные ветви власти
самостоятельны. Однако остается неясным, включают ли «выборные и другие органы
местного самоуправления» перечисленные ветви власти и какое взаимоотношение
между ними. Конечно, было бы неправильным навязывать населению конкретную
модель организации муниципальной власти, однако зарубежная практика показала
эффективность и жизнеспособность разделения властей, в том числе и на местном
уровне.
Неясность положений
Конституции по этому вопросу дала основание федеральному законодателю отойти от
принципа разделения властей на уровне местного самоуправления и наделить главу
муниципального образования правом возглавлять всю деятельность по осуществлению
местного самоуправления на территории муниципального образования (ст. 16
Федерального закона “Об общих принципах местного самоуправления в РФ”). Более
того, рассматриваемый Закон предоставил главе муниципального образования право
входить в состав представительного органа местного самоуправления и даже
председательствовать не его заседаниях. Правда, конкретный способ осуществления
этих полномочий должен быть определен уставом самого муниципального образования[7].
Большинство субъектов
Федерации восприняли эту рекомендательную норму как императивный приказ[8],
а Московская городская дума пошла еще дальше, создав на муниципальном уровне
симбиоз из законодательной и исполнительной властей - Районную Управу, в
которую вошли районное Собрание - представительный орган муниципальной власти и
Глава Управы - орган исполнительной власти муниципального уровня[9].
На практике Главами Управ стали, бывшие супрефекты, назначаемые мэром Москвы, а
районные Собрания оказались в большинстве районов не сформированы. Естественно,
что такой подход лишает население гарантированного Конституцией права
самостоятельно решать вопросы местного значения.
Следующей проблемой,
требующей конституционного решения, является проблема о наделения местного
самоуправления самостоятельной собственностью. Как известно, Конституция РФ не
только наделяет население правом владеть, пользоваться и распоряжаться
муниципальной собственностью, а органы местного самоуправления - правом
самостоятельно управлять ею. Она предоставила им также право формировать,
утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|