В таком понимании органы государственного
управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной
власти или государственной администрации, являющейся основным звеном
практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов
государственной власти, т.е. Советов различных уровней. В своих основных
организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или
опосредствованно к системе Советов народных депутатов.
Исполнительно-распорядительную деятельность
практически осуществляли не все государственные органы, а лишь те, которые
конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный
субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли
государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме
исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виден специфический
вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое
(самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций).
Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой)
деятельностью.
Изложенное позволяет обратить внимание еще
на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего- государственное управление
и осуществляющие его функции государственные органы есть составная часть
единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо
подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и
действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу
органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано
исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и
распорядительных органов государственной власти». Все иные органы
государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде бы не имели
никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не
соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли
Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все
необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда»
представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти,
поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах
полномочия государственно-властного характера.
Второе обстоятельство связано с тем, что,
как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления,
последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим
воздействием не определенный объект. Говоря же о государственном управлении,
акцентируется его исполнительное значение. В связи с этим возникает вопрос: как
совместить управляющее воздействие с исполнительством?
Суть данной проблемы заключена в следующем.
Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не
является исключительной функцией исполнительного аппарата государства. В этом
процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При
этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в
принятии соответствующих решений (например, законов), а в их реализации, т.е. в
строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. А
это и есть процесс исполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или
иные действия, обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в
состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие
общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном
управляющим воздействием. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять
законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом
звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в
исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение – это, в
рассмотренном аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая
деятельность, т.е управляющее воздействие и исполнительство полностью
совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом
принятия соответствующего решения – законодательный либо
исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного
нормативного акта).
Таковы наиболее емкие черты, свойственные
государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно
характерно по своему функциональному назначению не только для Российской
Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития
нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных
проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме
воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная
власть базируется на иных социально-политических и экономических основах.
Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, по признанию
видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и в подобных
условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой
характер, т.е. государственное содержание, государственное управление
осуществляет функции текущего управления, представляя собой государственную
деятельность по управлению.
Есть еще один существенный вопрос,
относящийся к общей характеристике системы и механизма государственного
управления, сложившихся в дореформенный период. Так практика государственного
управления экономикой уже в 60-е годы была подвергнута серьезному критическому
анализу.
Было констатировано, что именно в этой
сфере фактически преобладали элементы ничем не ограниченного вмешательства
«сверху» в производственную деятельность предприятий (система директивного
планирования, обязательных поставок, адресных заданий и т.п.), в результате
чего последние были лишены необходимой самостоятельности.
Подобная система управления, взращенная за
долгие десятилетия по инициативе КПСС, вредоносная по своим итогам, получила
первоначально публицистическое, а затем – почти официальное наименование
административно-командной. Ее негативная суть сводилась к тому, что управление
осуществлялось на началах, не стимулирующих предприятия к
высокопроизводительному труду, экономически не заинтересовывающих их в
эффективных итогах своей работы, которые достигались преимущественно путем
«приказов», «команд» и т.п. по существу административно-командная система, как
показала практика, в условиях монопольного господства КПСС, фактического
сращивания партийного и государственного аппарата, находила свое наиболее
ощутимое выражение в бюрократической централизации руководства хозяйственной и
социальной жизнью, в бесконтрольности и безответственности управленческого
аппарата, в концентрации в его руках значительного объема властных полномочий
распорядительного характера. Иерархически построенная система органов
государственного управления, обладающая названными качествами, а также
использование ею исключительно директивных методов – база для понимания так
называемой административно-командной системы. В ее рамках прямые предписания и
чисто принудительные меры являлись единственным средством достижения
управленческих задач. Самостоятельность управляемых объектов в условиях, когда
от них требовалось чуть ли не «слепое» исполнительство, а их деятельность
регулировалась преимущественно запретами или разрешениями, была категорией
весьма неопределенной. Аппарат управления имел все основания рассматриваться в
качестве бюрократической надстройки над сферой управления. Многократно
проводимые меры различного рода сводились в основном к изменениям
организационно-правовых форм управления, отличались непоследовательностью и не
затрагивали главного – методов управления.
Реакция на эти явления была следующей.
Юридически властные начала в силу непонимания их объективной необходимости при
любой системе управления вместо очищения их от бюрократических наростов были
объявлены неприемлемыми вообще. В печати пропагандировалась идея ликвидации
управленческого аппарата, т.е. административной системы. В первоначальном
варианте борьба с этой системой, начиная с 60-х годов, велась под лозунгом
полного отказа от административных, т.е. чисто управленческих, рычагов
государственно-управленческой деятельности. Они были объявлены
бюрократическими, «разрушителями» всей системы государственного управления
(особенно – в области экономики). Был провозглашен приоритет так называемых
экономических рычагов управления.
Что же в действительности скрыто за словами
«административно-командная система»? Буквально они означают функционирование
«управленческо-командной системы». При этом подразумевается нормальная система
управления, ибо без «команд», т.е. реализации юридически-властных полномочий,
которыми наделены все субъекты государственного управления, они не могут
действовать. Невозможно в подобной ситуации само практическое управление.
Таким образом, отождествление системы
государственного управления с так называемой «административно-командной
системой» не имеет прочных методологических обоснований. Тем не менее, сама по
себе данная проблема не исчезла.
2.2
Содержание процесса управления в эпоху реформирования.
Государство выполняет разнообразные функции
и все они в той или иной степени связаны с управлением, реализуются через
систему и аппарат управления. Функция управления включает фактически все
функции государства, поэтому функции государства и функции государственного
управления являются тождественными понятиями.
Многие функции государства независимы от
его природы ( защита от внешних угроз, принуждение и т.д.). Для ряда других
функций государственного управления основой выступает социальная сущность
государства, его целевые ориентиры. Они определяют количественный состав
функций, их содержание и назначение. Эта взаимосвязь целого и зависимых от него
величин. Изменяются цели государства, система и функции управления, одни
функции становятся ненужными, потребность в других появляется, третьи –
остаются неизменными по форме, но наполняются новым содержанием. Главными
функциями государства остаются хозяйственно-организаторская и культурно-воспитательная.
Процесс управления не прямолинеен и не
одномоментен, на всю систему воздействует масса актов с различными целями,
принципами, программами, поэтому функции управления можно разложить на
множество подфункций, каждая из которых представляет собой форму воздействия на
систему, т.е. рычаг управления. Основу функций управления составляют постановка
целей ( задач), организация дела, планирование. регулирование, контроль за
исполнением и др. Создаются структуры соподчиненности, которые координируют, согласовывают
действия всех подразделений, оформляют принятые решения в нормативные акты,
приказы, инструкции. Все это завершается на основе информации, отчетности.
В специфических условиях России
конца ХХ в. на первое место выдвигается функция реформирования общества. К
реформам относятся имеющие системный, структурный и политический характер
изменения, осуществляемые в рамках государственной политики на основе законов,
указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ.
Временные рамки реформирования определяются
сроком перехода от плановой экономики к рыночной. Он завершается достижением
финансовой стабилизации. После этого экономика развивается на рыночной основе и
государство от реформирования переходит к регулированию для ускорения
экономического роста. Хотя задачи регулирования отличны от задач
реформирования, оно тоже не обходится без нововведений и принципиальных
изменений.
В результате реформ общество становится
открытым, утверждается частный сектор, предприятия вынуждаются подчиняться
рыночной дисциплине, монополия государства ослабевает и государственное
управление перемещается на макроуровень.
Основными мерами осуществленными в процессе
реформирования являются:
1. Введение
института частной собственности на средства производства, в том числе и на
землю.
2. Приватизация
государственных и муниципальных предприятий, жилищного фонда.
3. Предоставление
всем предприятиям и гражданам, в том числе иностранным, свободы экономической,
предпринимательской деятельности, в том числе внешнеэкономической, торговли.
4. Либерализация
цен при государственном регулировании их незначительного количества.
5. Реорганизация
государственных и сельскохозяйственных предприятий с отменой обязательного
государственного заказа. Создание крестьянских (фермерских) хозяйств.
6. Формирование
рыночной инфраструктуры ( биржи, финансовый рынок, рынок труда. учреждения по
антимонопольному регулированию и банкротству предприятий).
7. Утверждение
независимости Банка России, введение конвертируемости рубля.
8. Либерализация
личных доходов и расходов
9. Введение
платности услуг здравоохранения, образования и ряда других учреждений
социальной сферы.
10. Признание и гарантирование
политических прав и свобод человека согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права.
Сложность российских реформ состоит в том.
что не существует ни теории , ни практического опыта ( достаточно
продолжительного и убедительного) перестройки общества, основанного на
государственной собственности, в общество с частной собственностью на средства
производства и свободой предпринимательства. Имеющиеся научные школы исследуют
роль государственного управления в сложившихся рыночных условиях и в
регулировании экономики.
Ошибочно функции государства. присущие
рыночной экономики , распространять на переходный период, когда рынок еще нужно
создать.
Для условий перехода к рыночной
демократии от централизованной системы управления, т.е. когда рынка в
общепринятом смысле этого понятия еще нет, можно достоверно утверждать лишь то,
что роль государства в России возрастает, хотя бы потому, что долго остаются
неясными социально-экономические перспективы и осложняется международное и
геополитической положение страны.
Страницы: 1, 2, 3, 4
|