§4. Планы реорганизации земств и попытки их осуществления в начале XX cт.(1905 - 1917 гг.)

Неожиданный для властей общественный подъем 1904-1905 гг. поставил вопрос о преобразовании всего государственного строя на конституционных началах. 6 августа 1905 г. было издано Положение о законосовещательной Государственной Думе, а 17 октября Высочайшим манифестом Николая II на правительство была возложена задача "установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной Думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от Нас властей".1

С открытием деятельности новых законодательных органов вопрос о реформе земского и городского самоуправления был выдвинут на первый план. Отдельными указами 1905-1913 гг. были урегулированы некоторые ее частности (Указ об изменении организации крестьянского представительства в земских учреждениях от 5 октября 1906 г., Указ о введении земства в западных губерниях от 12 марта 1920 г., принятие в 1912 г. Государственной Думой законопроекта о введении Городового Положения в Царстве Польском, так и не рассмотренного Государственным советом),2 однако в целом вопрос не вышел из стадии составления проектов и их обсуждения. Ни первая, ни вторая Думы не успели дойти до рассмотрения вопроса о земской и городской реформе вследствие их преждевременного роспуска, хотя во вторую Думу правительством был внесен проект положения о поселковом и волостном управлении, а кадетами - о выборах земских гласных. Министерством внутренних дел подготавливался к внесению в Думу также проект общей земской реформы. Все проекты сходились в одном: необходимости учреждения первичной земской единицы (у правительства — поселок, волость, у кадетов - "участковое земство") для включения в самоуправление основного числа граждан Российской Империи. После роспуска второй Государственной Думы правительство переработало (значительно ухудшив) свои проекты о поселковом и волостном управлении и в конце 1908 г. внесло их в третью Государственную Думу. На обсуждение проекта волостного управления ушло в комиссиях и в Думе целых три года; проект поселкового управления так и застрял в комиссии, не поступив на обсуждение Думы. Принятый Думой с большими спорами и волокитой законопроект о волостном земском управлении (как и законопроект о введении Городового Положения в Царстве Польском) перешел затем в Государственный совет, где и пролежал без рассмотрения до 1914 г., когда на первый план вышли совсем другие, военные проблемы. 3

Последняя в дореволюционное время попытка повысить роль самоуправления в государстве была предпринята Временным Правительством. 3 марта 1917 г. оно приняло Декларацию, в которой во главу предстоящих преобразований ставилась реформа местного самоуправления на основе всеобщего избирательного права. По реформе местного самоуправления при Министерстве внутренних дел под председательством С.М. Леонтьева было созвано Особое совещание. Начав работу 26 марта, совещание за 6 месяцев выработало основной пакет документов, большинство из которых были утверждены Временным Правительством. Вот общий перечень главнейшего, что было сделано в период с 26 марта по 26 сентября 1917 г.

По реформе городского и организации поселкового самоуправления: 1. Постановление о выборе городских гласных и об участковых городских думах (утверждено 15 апреля); 2. Наказ о производстве городских выборов (3 мая); 3. Преобразование 41 поселения в городские, с введением Городового Положения (30 мая); 4. Городовое Положение (9 июня); 5. Введение Городового Положения в дворцовых городах (26 мая и 14 июня); в городах Туркестана и в Темире Уральской области (14 июня); 6. Положение о поселковом самоуправлении (15 июля); Наказ по поселковым выборам и Наказ о выборе поселковых гласных (11 августа); 7. О порядке выделения городов из земств (сентябрь).4

По реформе губернского и уездного, организации волостного земства: 1. Постановление о выборе уездных и губернских гласных в 43 губерниях Европейской России (21 мая и 11 августа) и Положение о волостном земстве в тех же губерниях (21 мая); 2. Положение о Всероссийском земском союзе (7 июня) и Земское Положение (9 июня); 3. Наказ о производстве выборов волостных гласных в 43 губерниях Европейской России (11 июня) и Наказ о производстве выборов уездных и губернских земских гласных в тех же губерниях Европейской России (17 июня); 4. Введение земства в Архангельской губернии (17 июня), в Сибири (26 августа), в Степном крае (17 июня), в Туркестане (1 июля), в Эстляндской, Лифляндской и Курляндской губерниях (30 марта и 22 июня), в Калмыцкой степи (1 июля) и в Киргизской орде Астраханской губернии (5 августа), в инородческих частях Ставропольской губернии (1 июля), в Измаильском уезде Бессарабской губернии (1 июля), в области Войска Донского (10 августа) (ввиду возникших осложнений окончательного утверждения проекта не последовало), Виленской и Ковенской губерниях (26 июля), в Камчатской области (26 августа); 5. Выборы волостных земских гласных в Виленской и Ковенской губерниях (26 июля); 6. Положение о губернских и уездных комиссарах (19 сентября).5

По организационному и финансово-экономическому обеспечению становления местного самоуправления: 1. Постановление о союзах, товариществах и съездах земств, городов и поселков (23 июня); 2. Положение о милиции (17 апреля) для Петрограда, Москвы, Киева и Одессы (29 июня); 3. Административные суды и их штаты (30 мая); 4. О реформе воинских присутствий (5 августа); 5. О гарантировании займов городов и земств (8 августа); 6. О преобразовании кассы городского и земского кредита в банк (14 сентября), и Об улучшении городских и земских финансов (21 сентября), многие другие документы.

Одновременно были разработаны и переданы на места для обсуждения проекты нормативных документов: 1. О мировых посредниках. 2. О составлении городами планов и Об образовании в крупных городах домовых комитетов. 3. Об основах земской реформы и переделе губерний и уездов в Закавказском крае; О введении земства в Тверской и Кубанской областях и О земском самоуправлении для русских поселенцев Уранхайского края".6

В итоге реформа охватила следующие основные группы вопросов:

1) Усовершенствование городских выборов на демократических началах с введением в ряде городов впервые Городового Положения, пересмотр действовавшего Городового Положения с устранением опеки и подавления самостоятельности городских самоуправлении; улучшение городских финансов и кредита для городов; учреждение мелких городских единиц в крупных городах и составление правил о планах городов; выделение более крупных городов из земств и предоставление им самых широких прав по вступлению в союзы и с городами, и с земствами.

2) Создавалось поселковое самоуправление, напоминавшее прежнее упрощенное городское устройство.

3) Преобразовывались на широких демократических началах губернские и уездные земства, вводилась мелкая земская единица - волостное земство, было изменено Земское Положение, с устранением опеки и подавления самостоятельности земства; улучшены земские финансы и кредит для земств, последним предоставлено самое полное право образовывать союзы и товарищества с другими земствами и городами. Земство вводилось почти повсюду в стране с изменениями, вызываемыми местными особенностями.

4) Было издано положение о преобразовании полиции в земскую и городскую (выборную) милицию. Введены административные суды, призванные охранять законность, подготавливалось преобразование губернского и уездного управления.7

Важно обратить внимание на наиболее существенные положения реформы. Выборы в волостное земство осуществлялись, как правило, по мажоритарной системе. Число гласных определялось по 29-50 на волость. Гласные составляли волостное земское собрание. Председатель избирался гласными из своей среды, исполнительным органом была волостная земская управа во главе с председателем. Выборы в уездное земство проводились обязательно по пропорциональной системе. Города составляли самостоятельный избирательный округ. Города с населением не менее 50 тыс. жителей и губернские города не выбирали гласных в уездное земство, так как сами приравнивались по правам к уездному земству. Гласные губернии выбирались уездными собраниями или городскими думами.

В состав земских собраний входили только избранные гласные. От участия в них представителей ведомств и. должностных лиц полностью отказались. Председатель избирался гласными из своей среды на один год. Очередные собрания созывались раз в год, чрезвычайные - по мере надобности. Должностные лица управ не утверждались. Выбирать в управу можно было любого гражданина, имеющего где-либо избирательное право. Срок полномочий управы составлял три года. Не допускалось совмещения земских должностей ни с какими другими платными должностями по государственной и общественной службе. Земские служащие перестали утверждаться в должности административным аппаратом и имели право на профсоюзную деятельность.8

Земство получало новое место и значение в общем строе государственного управления, ему передавалась вся полнота власти на местах. К новым функциям местного самоуправления следует отнести оказание юридической помощи населению, заведование школьным делом в учебном отношении, устройство бирж труда, меры по охране труда, заведование милицией. Уездный и губернский комиссары осуществляли надзор за деятельностью губернских и уездных земств, а также волостного земства. Он выражался в форме протестов, вносимых в административный отдел окружного суда, и протесты допускались лишь в случае нарушения закона.

Закон от 22 сентября 1917 г. предусматривал пути упорядочения земских финансов. Устанавливались в пользу земств надбавка к государственному подоходному налогу, обложение сельских построек, разрешалось предусматривать ряд новых сборов. Закон от 17 июня 1917 г. определил, что волостные земства могут взимать не более 30% уездных сборов. Законом от 19 сентября 1917 г. касса городского и земского кредита была преобразована в Государственный банк земского и городского кредита. 15 июля 1917 г. было утверждено Положение о поселковом управлении. Его предстояло ввести в железнодорожных, фабрично-заводских, рудничных, дачных и иных населенных местах, если там имелись достаточно выраженные местные потребности в благоустройстве.9

По закону о милиции от 17 апреля 1917 г. задача охраны порядка и безопасности становилась одной из составных частей земской и городской деятельности, а служащие в милиции - одной из категорий земских служащих. Должность начальника милиции замещалась уездной или городской управой, и он отвечал перед уездным земством или городом за работу милиции, выбирал себе помощников, которые заведовали отдельными участками. Милиционером по закону мог быть любой русский подданный, достигший 21 года, если он не состоял под следствием и судом, а также не являлся несостоятельным должником.10

Особое внимание было уделено коллективной деятельности земских и городских учреждений. В предыдущие десятилетия стремление земских учреждений объединяться в союзы и товарищества для развития своей деятельности тормозилось властью из опасения политического объединения земств. Однако жизнь брала свое, и такие земские союзы стали возникать с конца 90-х годов в виде товариществ земств, по закупке сельскохозяйственных машин и др. В 1906 г. правительство признало, наконец, за земствами право образовывать такие товарищества, но только именно такие. Тем не менее во время Японской войны 1904-1905 гг. явочным порядком возникла обще земская организация, занявшаяся помощью больным и раненым воинам, а после войны — продовольственной помощью населению неурожайных мест. В 1906 г. возникла и переселенческая областная земская организация (при Полтавской губернской земской управе) для помощи переселенцам в Сибири. Наконец, с началом первой мировой войны земства явочным порядком образовали Всероссийский земский союз, который, объединившись с подобным городским союзом, создал мощнейшее в стране объединение - Земгор, работавшее на оборону, снабжение армии и организовавшее для этой цели целый ряд различных заводов и предприятий. Правительство упорно отказывалось признать его по закону и лишь как бы терпело до поры-до времени. Официально не запрещенные съезды земства удавалось устраивать тоже с большими препятствиями.11

Подготовленный по поручению Временного Правительства проект Правил о товариществах, союзах и съездах земских учреждений, городских и поселковых управлений (утвержденный особым законом от 9 июня 1917 г.) предусматривал регламентацию различных видов добровольных объединений земский учреждений и, что представляется наиболее важным, различия между такими объединениями, исходя из функций и целей их создания. Право на создание того или иного вида объединения предоставлялось губернским, уездным и волостным земским учреждениям, а также городским и поселковым управлениям на основании постановлений соответствующих земских собраний, городских и поселковых дум.

Товарищества образовывались для совместного участия в торговом, промышленном и ином предприятии, т.е. для коммерческих целей, направленных на удовлетворение общих потребностей. Союзы могли создаваться, как общие - по всем предметам ведения этих учреждений, так и специальные - по отдельным отраслям их ведения.12Таким союзам могли передаваться все права земских собраний и городских дум, за исключением права налогообложения и издания обязательных для населения постановлений.

Заключение

Все освещенное выше дает возможность сделать следующие выводы.

1.   Земства как органы местного самоуправления появились в ряде  губерний  Европейской России после реформы 1864г., так как правительство Александра II осознало колоссальное отставание в развитии России от передовых европейских стран и необходимость ее вхождения в русло мировой цивилизации.

2.   В период с 1864 по 1918 гг. земство провело огромную хозяйственно-культурную работу, существенно изменившую многие стороны жизни и быта населения. Среди  основных мероприятий, реализованных земством в целях удовлетворения местных нужд, следует выделить развитие системы народного образования, организацию квалифицированной медицинской помощи, проведение различных агрономических мероприятий.

3.   Социально-экономическую активность земцы стали проявлять с момента введения “ Положения о земских учреждениях ” 1864 г., достаточно жестко критикуя этот закон, ведя борьбу за расширение своих полномочий, стремясь освободиться от излишне назойливой опеки административной власти. Земские ходатайства 60-х –80-х гг. XIX в. дают достаточно яркое представление о взаимоотношениях власти и земства, о тщательных попытках последнего добиться своих прав. Земскую деятельность было невозможно отделить от ведомства правительственной власти.

4.   Реакционное  “ Положение о земских учреждениях “ 1890 г. не снизило уровня земской социально-политической активности: вопросы изменения российского законодательства, проекты реформирования системы народного образования. Критическое рассмотрение экономической политики страны – эти темы в заседаниях земских собраний, докладах земских управ постепенно выдвигались на первый план.

5.   Земство, никогда не остававшееся лишь хозяйственным придатком государственной власти и всегда стремившееся к известной самостоятельности, порой оказывалось, как в начале XX в., на авангардных ролях в борьбе за введение   парламентаризма и основных гражданских свобод, находясь все время на гребне общественно-политической волны, не спадавшей до 1918 г.

Таким образом, земские учреждения явились важным звеном государственной системы России в XIX – начале XX вв. и внесли серьезный вклад в развитие либерально – реформаторского движения.

Примечания

Введение

1.БСЭ: В 30-ти т. Т.4. М.: Советская энциклопедия, 1974.

§1.

1.Хрестоматия по истории СССР.-М.,1990.

2.Хрестоматия по истории СССР.-М.,1990.

3.Рогов В.А. История государства и права России XIX-н.XX вв.-М.: Зерцало:ТЕИС, 1995.-236 с.

4.Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.- № 5.

5.Старков О.В., Башкатов Л.Д. Место и роль земских учреждений в системе государственной власти России в п.п.XIX-н.XX вв.

//История государства и права.-2001.-№1.

6. Ананьич Б., Чернуха В. Чернильные перемены //Родина.-1991.-№11

7.Ананьич Б.Проблемы российского реформаторства // Знание-сила.-1992.-№21.

8.Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в к.70-х-н.80-х гг.XIX в.//Отечественная история.-1993.-№ 4

§2.

1.Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.91

2.Абрамов В.Ф. Организация земских учреждений и их органов // Наука в России.-1996.-№ 6.-С.68

3. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.93

4. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.94

5.Ананьич Б. Проблемы российского реформаторства // Знание-сила.-1992.-№21.-С.74

6. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.94

7. Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в 70-х – 80-х гг.XIX в. // Отечественная история. –1993.-№4 .- С.32

8. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.94

9. .Абрамов В.Ф. Организация земских учреждений и их органов // Наука в России.-1996.-№ 6.-С.69

10. . Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в 70-х – 80-х гг.XIX в. // Отечественная история. –1993.-№4 .- С.34

11. Ефремова И.И ., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) // Государство и право. –1994. - №3 –С.126

§3

1.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.96

2.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.96

3.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.97

4.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.97

5.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.97

6. Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства            государственных учреждений в России в 70-х – 80-х гг.XIX в. //   Отечественная история. –1993.-№4 .- С.32

§4

1.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.98

2.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.98

3.  Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства            государственных учреждений в России в 70-х – 80-х гг.XIX в. //   Отечественная история. –1993.-№4 .- С.36

4.  Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления    в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.99

5   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.99

6.  Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.99

7.  Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.101

8. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.101

9. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.102

10. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.103

11. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.103

12. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Наука в России.-1996.-№ 5.-С.104

Источники и литература

1.   Ананьич Б. Проблемы российского реформаторства // Знание – сила. – 1992. - №2. – С.74-84

2.   Абрамов В.Ф. Организация земских учреждений и их органов // Наука в России. – 1996. - №6. – С.68-79

3.   Ананьич Б., Чернуха В. Чернильные перемены // Родина. – 1991. - №11-12. – С.108-111

4.   Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России. – 1996. - №5. – С.91-104

5.   Ефремова Н.Н. Немытина Н.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917) // Государство и право. – 1994. -№3 – С.126-133

6.   Исаев И.А.  История государства и права России: Полный курс лекций. –М.: Юрист, 1999. – 447 с.

7.   Кузнецов И.Н. История государства и права России:Полный курс лекций.-М.:Амалфея, 1999.-527с.

8.   Петров Ф.А. Земско-либеральные проекты переустройства государственных учреждений в России в к.70-х-н.80-х гг.XIXв.//Отечественная история .-1993.-№4.-С.32-47

9.   Рогов В.А. История государства и права России XIX-н.XXвв.-М.:Зерцало:ТЕИС,1995.-236с.

10.       Старков О.В.,Башкатов Л.Д. Место и роль земских учреждений в систме государственной власти России в п.п. XIX-н.XXвв.//История государства и права.-2001.-№1.-С.16-17

11.       Хрестоматия по истории СССР.-М.,1990