Реферат: Муниципальное право
Земское и
городское самоуправление во второй половине XIX и начале XX века
В
российском законодательстве вплоть до законодательных актов Временного
правительства 1917 года термин "местное самоуправление" почти не
употреблялся. Тем не менее местное самоуправление в общепринятом смысле этого
слова было введено в России в 1864 году после крестьянской реформы 1861 года и
логически сопровождало эту реформу, давшую гражданскую свободу значительной
части сельского населения России. Все предыдущие попытки установить в России
местное управление на сколько-нибудь демократических началах (в том числе
Петра I и Екатерины II) не могли дать никаких плодов в условиях господства
крепостного права. Закрепощение крестьян препятствовало превращению сословных
дворянских привилегий в общегражданские права, а крепостнические нравы
пропитывали всю общественную атмосферу, выращивали и поддерживали
бюрократический произвол на всех этажах государственного здания. Но как только
узы крепостной неволи разрушились, переустройство местного управления на новых
основах стало неизбежным. Уже в ходе подготовки реформы 1861 года, для многих
ее участников и организаторов становилось ясным, что они послужат началом
обновления всего политического быта России, одним из первых шагов которого
явится установление местного самоуправления.
Комиссия,
созданная для подготовки реформы губернских и уездных учреждений,
проектировала местное самоуправление, исходя первоначально из самых прогрессивных
демократических идей. В материалах комиссии содержится утверждение, что
земским учреждениям (именно так именовались вводимые органы местного
самоуправления, хотя в обширной научной литературе того времени они
рассматривались как органы самоуправления), должна быть предоставлена
действительная и самостоятельная власть в заведывании делами местного интереса,
местного хозяйства губернии и уездов.
Комиссия
заявляет далее, что участие двух различных по своему началу властей в
управлении местными делами, как показывает опыт, не принесет полезных результатов.
Поэтому, обеспечивая независимость и самостоятельность земских учреждений,
следует предоставить правительственной власти лишь надзор за законностью
состоявшихся уже постановлений и установить ответственность земских учреждений
за незаконные действия перед судом.
Члены
комиссии выступили за устранение сословного принципа при формировании земских
органов. Однако все эти и другие прогрессивные идеи на практике претерпели
существенные изменения. Земские учреждения, как и городские органы
самоуправления, предстали в Положении 1864 года о земских учреждениях и в
Городовом положении 1870 года далеко не в том виде, как они первоначально
планировались либеральными членами Комиссии.
Прежде
всего самоуправление устанавливалось в границах административно-территориальных
единиц - уезда, губернии и, отдельно, города. Логично и демократично было бы
приблизить самоуправление к волости, основу которой составляла община сельских
жителей. Но в коренных российских губерниях крестьянская община была сословной
единицей. Поэтому самоуправление на первом деревенском всесословным уровне
установлено было лишь в Финляндии, губерниях царства Польского и в прибалтийских
губерниях. В Финляндии, например, учреждены были сельские и городские
самоуправленческие всесословные общины, которые, впрочем, по замечанию
некоторых госу-дарствоведов, были организованы по образцу шведских общин и
регулировались Законом 1865 года, представлявшим собой даже в подробностях
сколок со шведского общинного устава 1862 года.
Далее,
земские и городские самоуправленческие учреждения были образованы наряду с
правительственными, не будучи с ними внутренне связанными в одну общую систему
самоуправления. Все местное самоуправление оказалось поэтому проникнуто
дуализмом, базирующемся на противопоставлении правительственного и земского
начала.
Некоторые
наши современные исследователи, ратующие за использование в организации
современного российского местного самоуправления земского опыта, видят в
дуализме земства уникальность его организации, рассуждая при этом о
параллельности систем управления - государственной и представительной,
избираемой населением и ностальгируя по ней. Конечно, если бы обе системы
управления, действуя рядом, не вмешивались в дела друг друга и придерживались
строя взаимоотношений, в котором обеспечивалась самостоятельность действий
каждого, то можно было бы говорить об открытии Россией еще одной системы
местного самоуправления, никем не испытанной, но реальной и подходящей для
заимствования без опасности для судьбы самоуправления. Но в том то и дело, что
дуализм местного самоуправления сочетался с нежеланием царского правительства
выпускать местное самоуправление из поля своего зрения. И если по положению
1868 года давление царских чиновников на земства и городское управление
ограничивалось, то позднее в период наступления реакции оно существенно
усилилось. Уже Положение о земских учреждениях 1890 года и Городовое положение
1892 года существенно усилило бюрократический надзор за выборными органами
местного самоуправления. И когда мы говорим о достижениях земских учреждений
в организации народных школ, больниц, библиотек, то должны отметить, что все
это делалось не благодаря "дуализму" земства, а вопреки ему, вопреки
нажиму, который постоянно испытывали земские учреждения со стороны
правительственных властей. И этот нажим не был спонтанным, он был
запрограммирован в законодательных актах, посвященных сельскому и городскому
местному самоуправлению. Так что с точки зрения организации местного
самоуправления в России во второй половине XIX и начале XX веков, его опытом
можно воспользоваться в весьма ограниченной степени (хотя, безусловно, в этой
сфере есть моменты, интересные для нашей нынешней практики местного
самоуправления).
Вряд
ли можно применять сейчас систему выборов земских гласных (депутатов),
основывавшуюся на делении выборщиков по сословиям и требовавшую для участия в
выборах обладания определенным числом земельных десятин и немалым другим
недвижимым имуществом. По Положению 1864 года выборы в уездные земские представительные
учреждения проводились на трех избирательных съездах - уездных землевладельцев,
городских избирателей и выборных от сельских обществ. Губернские гласные
избирались уездными земскими собраниями - то есть на двухстепенной основе.
Учрежденное
Положением 1864 года деление выборщиков по куриям, где немалое значение имел
имущественный ценз, оказалось недостаточным для обеспечения преимущественного
участия в земских учреждениях дворян. Поэтому Положение 1890 года заменило эту
группировку избирателей на другую - чисто сословную. Где бы и каким бы
имуществом человек ни владел, он участвовал теперь в земских выборах с
избирателями одного с ним сословия. Вместо трех создавалось два избирательных
собрания (одно из избирателей - дворян, потомственных и личных; другое из лиц,
принадлежащих к одному из городских состояний). Крестьяне избирали теперь
гласных тоже отдельно, но не в избирательных собраниях, а на волостных сходах.
Как и прежде, к избранию гласных крестьян применялась система косвенных выборов.
Они избирали не гласных, а кандидатов в гласные по одному от каждой волости,
но теперь гласные назначались губернатором из числа этих кандидатов. Искажение
самого принципа выборности при таком порядке очевидно. Смысл его в том, чтобы
не допускать проникновения в состав гласных "неблагонадежных"
крестьян.
Если
в Положении 1864 года для избирательных съездов крестьян была сделана оговорка
о том, что они могут избирать и членов съезда уездных землевладельцев, и
священнослужителей, то Положение 1890 г., стремясь последовательно провести в
организации земских выборов сословное начало, исключило эту оговорку. Крестьяне
могли теперь избирать гласных только от крестьян. Запрещение духовенству
участвовать в избирательных съездах закон распространил на все христианские
исповедания. Евреи вовсе не допускались к участию в земском представительстве.
Интересно
с позиций сегодняшней практики выборов в органы местного самоуправления, что
как в 1864, так и в 1890 году устанавливались общие ограничения для участия в
выборах: лишались права участвовать в избирательных собраниях лично за себя или
в качестве представителя, а равно права участвовать в избирательных съезда
лица, "подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение
или ограничение права состояния, либо исключение из службы, а равно за кражу,
мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного,
покупку и принятие в заклад заведомо краденного или полученного через обман
имущества и ростовщичество, когда они судейскими приговорами не оправданы,
хотя бы после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за
Давностью, примирением, силою Всемилостивейшего манифеста или особого
Высочайшего повеления; отрешенные по судебным приговорам от должности - в
течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от сего
наказания за давностью силою Всемилостивейшего манифеста или особого Высочайшего
повеления; состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных
действиях, означенных выше, или влекущие за собой отрешение от должности;
подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее, а из лиц,
которых дела сего рода приведены уже к окончанию - все несостоятельные, кроме
признанных несчастными; лишенные духовного сана или звания за пороки, или
исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий,
к которым они принадлежат; состоящие под негласным надзором полиции"1.
Такие
ограничения не согласуются с нынешними законодательными установлениями о всеобщем
избирательном праве. Хотя можно с достаточной степенью уверенности
предположить, что они обеспечивали чистоту состава представительных органов
местного самоуправления, ограждая его от проникновения уголовных или
тяготеющим к ним элементов. Вряд ли применимы эти ограничения теперь, когда
политические права граждан в их широком составе и содержании закреплены не
только внутригосударственными законодательными актами, но и в международных
декларациях и соглашениях. Поэтому в условиях, когда криминальные элементы не
только открыто участвуют в выборах, но и избираются в представительные органы
всех уровней, особенно в органы местного самоуправления, бороться с этим
явлением надо не путем ограничений в избирательных правах, которые применялись
прежде, а другими способами.
В
отличие от выборов в земские собрания Городовое положение 1870 года отказалось
от сословной организации выборов городских гласных. Положение 1870 года установило
податный (налоговый) ценз и группировку избирателей на три разряда согласно
размеру уплачиваемых каждым избирателем прямых налогов в пользу города. Новое
Городовое положение 1892 года отказалось от трехклассной системы, заменило
податный ценз имущественным. Правом участия в городских выборах стали
пользоваться, во-первых, собственники или пожизненные владельцы недвижимого
имущества, находящегося в пределах города и оценочного в пользу города сбора в
столицах - не менее 3000 р.; в городах же с численностью населения, превышающей
100000 - не менее 1500 р.; в городах губернских, областных и образующих
градоначальство и более значительных уездных - не менее 1000 р.; в остальных -
не менее 300 р.; во-вторых, содержатели торгово-промышленных предприятий,
заведений, требующих выборки гильдейского свидетельства, причем в столицах -
непременно первой гильдии. Избиратели группировались по территориальному
принципу, причем в многолюдных городах создавалось несколько избирательных
собраний по участкам города. Число гласных, подлежавших избранию от каждого
участка, определялось пропорционально числу избирателей.
Поначалу
и в городах хотели группировать избирателей по сословному принципу, но затем
это было признано невозможным, поскольку нет никаких оснований разделять
городских избирателей на группы в зависимости от принадлежности к городским
сословиям. Такая группировка привела бы на практике к тому, что избиратели,
имеющие одинаковые интересы, окажутся разделенными, а ничего общего между собой
не имеющие - соединенными, и все это на основании одной формальной приписки к
другому городскому состоянию, никакой связи с городом и городским хозяйством
не устанавливающей.
Другие
условия избирательного права для городских выборов в общем те же, что и для
земских, но Городовое положение 1892 года присоединяет к ним еще два ограничения,
лишающие права выбора: во-первых, содержателей и сидельцев винных и ведерных
лавок и питейных домов и, во-вторых, лиц, за которыми числятся недоимки по
городским сборам свыше полугодового оклада.
Гласные
земских собраний избираются на три года, гласные городских дум - на четыре. В
состав уездного земского собрания кроме гласных входят представители ведомства
государственных имуществ и удельного (по одному от каждого), назначаемые
начальником местного управления земледелия и государственных имуществ и соответствующим
министром, если в уезде имеются казенные или удельные земли; депутат от
духовного ведомства, если епархиальное начальство признает полезным его назначение;
городской голова главного города уезда; председатель и члены уездной управы,
хотя бы они и не состояли гласными. Кроме того, в заседании земского собрания
участвуют инспектор сельского хозяйства по приглашению председателя собрания
и - при обсуждении собранием плана действий по выдаче ссуд на
сельскохозяйственные улучшения - представитель главного управления землеустройства
и земледелия по назначению главного управляющего землеустройством и
земледелием.
Страницы: 1, 2, 3
|