Ведомственные  акты управления

Важной особенностью деятельности центральных федеральных органов исполнительной власти специальной компетенции (в даль­нейшем — центральных федеральных органов) является то, что ими издается огромное количество разнообразных правовых актов.

Среди них следует выделить:

•   индивидуальные (содержат предписания, которые порождают, изменяют или прекращают конкретные правоотношения),

•   нормативные (устанавливают, изменяют или отменяют право­вые нормы).

По сфере действия (кругу лиц) нормативные акты центральных федеральных органов (в дальнейшем — ведомственные норма­тивные акты, или ВНА) можно разделить на:

•   внутриведомственные (обязательны только для организаций, сотрудников соответствующего органа),

•   общего действия (общеобязательные).

Последний вид актов представляет наибольший интерес. Суть в том, что многие центральные федеральные органы обладают правом издавать нормативные акты, обязательные для неподчиненных им субъектов права, не входящих в систему органов возглавляемого ими административного ведомства.

Конституция не регламентирует ведомственное нормотворчество. Право отдельных центральных федеральных органов на нормотвор­чество предусмотрено в текстах федеральных законов. Ими оно пре­доставлено, например, Государственному комитету по управлению го­сударственным имуществом Российской Федерации, Государствен­ной налоговой службе, Государственному таможенному комитету Российской Федерации.

В большинстве же случаев нормотворческие полномочия цент­ральных федеральных органов установлены Указами Президента, Постановлениями Правительства.

Еще одно основание издания ВНА — делегация, то есть пре­доставление центральному федеральному органу вышестоящим орга­ном власти права издать нормативный акт по вопросу, входящему в нормотворческую компетенцию этого вышестоящего органа. Это частный, но в правовом отношении важный случай делегации компетенции. Данные акты имеют свои особенности, связанные с тем, что центральному федеральному органу передается право на реализацию «чужой» нормотворческой компетенции.

Вопросы издания ВНА регламентируются постановлением Правительства от 13 августа 1997 г. (в редакции постановления Правительства от 11 февраля 1999 г.) «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов ис­полнительной власти и их государственной регистрации»1 (в даль­нейшем — Правила). Их вправе издавать только центральные фе­деральные органы. Структурные подразделения центральных феде­ральных органов и территориальные федеральные органы не вправе издавать нормативные правовые акты, если специальной нормой им такое право не предоставлено.

Правила ограничивают наименования ВНА исчерпывающим перечнем. Это постановления, приказы, правила, инструкции, положе­ния, распоряжения. Хотя Правила запрещают издание ВНА в виде писем и телеграмм, на практике допускается нарушение этого поло­жения2.

Издание ВНА включает в себя следующие стадии:

1) подготовительные работы;

2) разработка проекта акта;

3) принятие акта;

3) государственная регистрация акта;

4) опубликование акта.

Согласно Правилам подписанный (утвержденный) руководи­телем центрального федерального органа или лицом, исполняющим его обязанности, нормативный акт должен содержать:

•   наименование органа (органов), издавшего акт;

•   наименование вида акта и его название;

•   дату подписания (утверждения) акта;

•   номер акта;

•   наименование должности и фамилию лица, подписавшего акт.

Частое явление — совместная нормотворческая деятельность центральных федеральных органов. Она может выражаться в изда­нии ими нормативных актов «совместно» или «по согласованию».

Основным способом контроля за ВНА в России выступает их государственная регистрация, осуществляемая Минюстом России.

В соответствии с Правилами государственной регистрации под­лежат ВНА:

•   затрагивающие права, свободы и обязанности человека и граж­данина;

•   устанавливающие правовой статус организаций;

•   имеющие межведомственный характер

Указанные акты должны регистрироваться независимо от срока их действия и содержания в них сведений, составляющих государ­ственную тайну, или сведений конфиденциального характера.

Центральные федеральные органы представляют подлежащие государственной регистрации нормативные акты в 10-дневный срок со дня их подписания (утверждения) в Министерство юстиции, ко­торое принимает окончательное решение о необходимости регист­рации.

Государственная регистрация включает в себя:

•   юридическую экспертизу соответствия нормативного акта зако­нодательству Российской Федерации,

•   принятие решения о необходимости государственной регистрации,

•   присвоение регистрационного номера,

•   занесение в Государственный реестр нормативных правовых актов

федеральных органов исполнительной власти.

ВНА за исключением актов или отдельных их положений, со­держащих сведения, составляющие государственную тайну, или све­дения конфиденциального характера, подлежат официальному опуб­ликованию.

Копии актов, подлежащих официальному опубликованию, в тече­ние дня после регистрации направляются Министерством юстиции в Российскую газету, в Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти издательства «Юридическая лите­ратура» Администрации Президента Российской .Федерации, в на­учно-технический центр правовой информации «Система» и в Ин­ститут законодательства и сравнительного правоведения при Прави­тельстве Российской Федерации.

Таким образом, установлен порядок, когда регистрирующий орган не публикует зарегистрированный нормативный акт. Было бы ра­зумно обязать Министерство юстиции публиковать все зарегистрированные им нормативные акты в Бюллетене Минюста или ином официальном издании:

По общему правилу подлежащие государственной регистрации ВНА приобретают юридическую силу после их официального опуб­ликования, если в самих актах не установлен более поздний срок его вступления в силу. Наряду с этим есть центральные федеральные органы, для ВНА которых действует особый порядок опубликования и вступления в силу, устанавливаемый законом.

Так, постановления ФКЦБ вступают в силу по истечении десяти дней со дня их опубликования, если в самих постановлениях не пре­дусмотрен иной срок вступления их в силу.

Нормативные акты ГТК РФ общего характера вступают в силу по истечении тридцати дней после их опубликования этим ко­митетом, за исключением случаев, когда эти акты устанавливают бо­лее льготные правила, чем те, которые действуют, или если акты зако­нодательства Российской Федерации обязывают ГТК РФ ввести нормативные акты по таможенному делу в действие в более короткие сроки (ст. 11 ТК РФ).

Зарегистрированные нормативные акты Банка России вступают в силу лишь после их опубликования в «Вестнике Банка России», если Советом директоров не предусмотрено иное.

Существующие процедуры регистрации и публикации ВНА — одно из средств реализации положения ст. 15 Конституции России:

«Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».

К сожалению, ни в Указах Президента, ни в постановлениях Правительства ничего не сказано об обнародовании ранее не опуб­ликованных актов российских и союзных ведомств. Многие из них действуют и сейчас вопреки ст. 15 Конституции России. Например, сотни тысяч граждан ежегодно доставляются в медвытрезвители, а сроки содержания в них, порядок их работы регулируются Положе­нием o\ медвытрезвителях, утвержденным в 1985 г. приказом МВД СССР. Президент или Правительство России могли бы обязать центральные органы российских ведомств в течение одного года из­дать взамен старых новые ВНА или опубликовать старые, затраги­вающие права граждан. Жаль, что практика, нарушающая ст. 15 Кон­ституции, все еще не прекращена.

Значение государственной регистрации и опубликования ВНА состоит и в том, что только после указанных процедур их можно направлять для исполнения. Иначе они не могут применяться, как не вступившие в силу. Однако на практике это положение иногда на­рушается. Вместе с тем, у граждан и организаций всегда сохраняется право на обращение в суды.

Огромное значение для положительного разрешения подобных конфликтов имеют решения Верховного Суда Российской Федера­ции. Так, Верховный Суд рассмотрел, заявление гражданина Пукшанского о признании незаконными отдельных положений совмест­ного нормативного акта Министерства труда Российской Федера­ции и Министерства социальной защиты населения Российской Федерации, что, по мнению заявителя, ущемляло его право на пенси­онное обеспечение. Верховный Суд установил, что оспариваемый нор­мативный акт затрагивает права и законные интересы граждан, но не был зарегистрирован в установленном порядке в Министерстве юс­тиции. На этом основании Верховный Суд удовлетворил заявление гражданина Пукшанского и признал оспариваемый нормативный акт незаконным и не подлежащим применению со дня его издания в целом, хотя заявитель требовал отмены лишь отдельных его положений.

Акт, признанный Министерством юстиции не нуждающимся в государственной регистрации, подлежит опубликованию в порядке, определяемом федеральным органом исполнительной власти, утвер­дившим его. При этом порядок вступления данного акта в силу также определяется федеральным органом исполнительной власти.

Центральные федеральные органы специальной компетенции обязаны в 10-дневный срок направлять в Министерство юстиции запрашиваемые нормативные акты и ежемесячно представлять ему перечни изданных правовых актов.

Минюсту поручено передавать сведения о нормативных право­вых актах, применяемых без государственной регистрации, а также об актах, признанных Верховным Судом не соответствующими законо­дательству, в средства массовой информации.

Минюст в случае обнаружения несоответствия действующего ВНА, а также ВНА, не прошедшего государственную регистрацию, Конституции, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента, постановлениям и распоряжениям Правительства, представ­ляет в Правительство предложение об отмене или приостановлении действия такого акта.

Акты управления субъекта Российской Федерации

В системе правовых актов субъекта Федерации особое место занимают акты его государственной администрации. От их качества и эффективности, целесообразности и взаимосогласованности зависит со­стояние всей нормативно-правовой системы. Это связано с той ролью, которую играют акты государственной администрации в регулирова­нии общественных отношений, являясь наиболее многочисленным ви­дом правовых актов, издаваемых широким кругом государственных органов и их должностных лиц. С одной стороны, они «обслуживают» всю систему законодательных актов, а с другой, эти акты осуществляют собственное нормативное регулирование вопросов общественной безо­пасности и правопорядка, обеспечения прав, свобод и обязанностей граж­дан, организации деятельности исполнительной власти.

Во многих субъектах Федерации приняты специальные законы о правотворчестве, определяющие систему и виды правовых актов, статус субъектов правотворческой деятельности с различной компе­тенцией, устанавливающие принципы правотворческого процесса и его стадии, правила правотворческой техники.

Можно выделить следующие признаки актов государственной администрации субъекта Федерации:

•   это подзаконные акты;

•   это акты, обязательные к исполнению на всей территории субъекта Федерации или на территории отдельного административно-территориального образования;

•   это динамично изменяющийся, оперативно принимаемый вид пра­вовых актов;

• эти акты полипредметны, регулируют широкий спектр обще­ственных отношений;

•   эти акты составляют единую, централизованную, иерархическую

систему.

В качестве правовой основы их принятия выступают федераль­ные законы, указы Президента и постановления Правительства, акты федеральных органов исполнительной власти, а также законы субъектов Федерации и акты государственной администрации более высокой юридической силы. Законом Краснодарского края «О правотворче­стве и нормативных правовых актах Краснодарского края» запреща­ется издание правовых актов без указания правовых оснований их принятия, а в случае нарушения данного запрета эти акты признают­ся юридически ничтожными.

Основанием для издания административных актов могут слу­жить обязательства, вытекающие из договоров и соглашений, в кото­рых участвует администрация. Федеральное законодательство, как правило, не содержит прямых предписаний об издании субъектами Федерации административных актов. Правительство РФ зачастую ограничивается формулировками рекомендательного характера. Ду­мается, что взаимосвязь между административными актами субъекта Федерации и федеральными, в особенности актами федерального Правительства, должна быть более тесной, поскольку олицетворяет единство системы исполнительной власти в России. В основном акты государственной администрации принимаются во исполнение законов субъектов Федерации, детализируя и конкретизируя их от­дельные положения.

К актам государственной администрации субъекта Федерации относятся:

• акты главы исполнительной власти — указы президента, поста­новления, распоряжения губернатора или главы администрации;

• акты высшего исполнительного органа государственной власти общей компетенции — постановления и распоряжения прави­тельства;

•   акты органов исполнительной власти специальной компетенции — приказы, постановления, распоряжения, указания министерств, го­сударственных комитетов, департаментов, управлений;

Страницы: 1, 2, 3, 4