В свою очередь В. Лушников Лушников В. Комментарий к Определению Конституционного Суда от 10 декабря 2002 г. № 284-О // АКДИ «Экономика и жизнь» [Электронный ресурс]. - Электрон. журн. - Режим доступа:  http://www.akdi.ru/ks/post/kom_101202.htm. указывает, что под «фискальным сбором» КС РФ имел в виду такой платеж, который хотя и взимается в бюджет, но не имеет налоговой природы в смысле статьи 57 Конституции РФ.

Однако следует признать, что данный термин, при том что в законодательстве он не употребляется, может быть понят неоднозначно. На это, в частности, указывает судья КС РФ Г.А. Гаджиев в своем особом мнении в связи с указанным Определением № 284-О.

Несмотря на то, что в настоящее время законодательно не определен приоритет судебных актов Верховного Суда РФ и Конституционного Суда РФ, после принятия определения КС РФ № 284-О правоприменительная практика пошла по пути признания Постановления Правительства РФ от 28.08.1992 № 632 действующим нормативным актом.

Однако рассмотренные судебные акты не способны решить вопрос по существу, поскольку до сих пор законодательно не установлены форма и правовая природа платы за негативное воздействие на окружающую среду.

В науке экологического права многие специалисты поддерживают точку зрения о неналоговом характере платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Например, М.М. Бринчук Бринчук М.М. Благоприятная окружающая среда как конституционное право. Проблемы правого регулирования платы за негативное воздействие на окружающую среду // Бизнес-адвокат [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - 2006. - № 1. - Режим доступа: http://base.consultant.ru. отмечает, что подход к плате за негативное воздействие на окружающую среду как к налогу снижает его потенциал в достижении целей охраны окружающей среды.

В поддержку неналогового характера указанной платы выступает и Т.В. Петрова, которая приводит следующие аргументы:

· компенсационный характер платы за загрязнение окружающей среды, ее соотнесение (хотя и неполное) с размерами вреда, причиняемого окружающей среде выбросами, сбросами загрязняющих веществ, размещением отходов, иными видами вредного воздействия. Данная функция платы обеспечивается путем установления целевого характера ее использования на осуществление мероприятий природоохранного характера;

· возмездный характер отношений, связанных со взиманием данной платы, что отличает ее от налоговых, индивидуально безвозмездных отношений. Субъект платит за природопользование, выражающееся в предоставлении возможности привнесения в окружающую среду (размещение в ней) определенного количества вредных веществ. Плату за загрязнение в пределах установленных нормативов воздействия на окружающую среду поэтому относят на себестоимость как один из видов производственных издержек. Данному пониманию платы соответствует экономический подход к ее содержанию как форме компенсации вреда, возникающего в результате природопользования;

· понимание платы за загрязнение как элемента экологических, а не налоговых отношений. Отметим, что она представляет собой оригинальную правовую форму, сложившуюся (хотя и не окончательно) в рамках экологического законодательства, аналогов которой нет ни в налоговом, ни в гражданском, ни в ином законодательстве. Поэтому ее дальнейшее развитие должно происходить также в общем контексте развития экологического, а не налогового законодательства, цели которого в этом смысле могут быть принципиально иными Петрова Т.В. Правовые проблемы экономического механизма охраны окружающей среды. - М.: Зерцало, 2000. С. 115..

Не только в науке экологического права, но и в экономической науке достаточно обосновано различие между налогами и платежами. Хотя внешне по воздействию на предприятие налоги и платежи эквивалентны, необходимо все же провести грань между этими инструментами, указывают А.А. Голуб и Е.Б. Струкова Голуб А.А., Струкова Е.Б. Экономика природопользования.: М., 1995. 188 с.. Когда мы говорим «налог», то подразумеваем, что он направляется в бюджет. Когда речь идет о платеже, то сразу подразумевается, что плательщик оплачивает что-то. В данном случае платеж за негативное воздействие на окружающую среду - это плата за право пользования ассимиляционным потенциалом окружающей природной среды. Пользователь этого ресурса платит за него так же, как он платит за приобретаемое сырье, электроэнергию и т.д.

Определение Конституционного Суда РФ от 10.12.2002 № 284-О, устанавливающее неналоговый характер платы за негативное воздействие на окружающую среду, обосновало законность ее взимания в условиях отсутствия соответствующего федерального закона. Однако не все ученые согласны с такой позицией суда, относя плату за негативное воздействие на окружающую среду к налоговым платежом. В частности А.А. Костин Костин А.А. Плата за загрязнение окружающей природной среды: интересы бюджета против закона // Арбитражная практика. 2007. № 10. С. 26., считает указанное определение КС РФ примером довольно широко распространенного в отечественной правоприменительной практике явления - принятия решений судами и другими правоприменительными органами не на основании закона, а исходя из интересов государства, вне зависимости, являются ли соответствующие претензии государства законными и обоснованными.

А.А. Костин не согласен с подходом Конституционного Суда в отношении правовой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, приводя в качестве аргумента следующие отличия правовой природы налога и сбора. В соответствии со статьей 8 НК РФ налог - это индивидуальный безвозмездный платеж в целях финансового обеспечения деятельности государства и (или) муниципальных образований, а сбор - это взнос, уплата которого плательщиком является одним из условий совершения в отношении него государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами юридически значимых действий, включая предоставление определенных прав или выдачу разрешений (лицензий).

Следовательно, основным отличительным признаком сбора является его индивидуальная возмездность, чего нельзя сказать о плате за загрязнение окружающей среды. Плательщик не получает ничего взамен за уплаченные им в бюджет суммы. В частности, государство не гарантирует ему благоприятную окружающую среду в зависимости от уплаты либо неуплаты данного платежа. Обязанность по обеспечению благоприятной окружающей среды является для государства конституционной и не может быть обусловлена выполнением плательщиками каких-либо встречных обязательств.

В то же время, любой налог возмезден и предназначен для покрытия определенных расходов государства. И в отличие от сбора сущность налога состоит в его «общей» возмездности, в невозможности налогоплательщика требовать получения последним от государства определенного набора социальных благ в обмен на уплату налога и в зависимости от суммы налога, перечисленной в бюджет.

Кроме того, в отличие от сбора, государство не совершает никаких юридически значимых действий в отношении плательщика в обмен на перечисление определенной суммы платы за загрязнение окружающей среды. С учетом вышеизложенного, А.А. Костин утверждает, что плата за загрязнение окружающей среды незаконно установлена и не должна взиматься на всей территории Российской Федерации.

Следует отметить, что кроме сторонников налоговой и неналоговой природы платы за негативное воздействие на окружающую среду, есть и авторы, которые придерживаются мнения, что критерий правовой природы той или иной платы не следует принимать за основу для определения различных видов платы за негативное воздействие на окружающую среду, т.к. отнесение платежа к налогу или сбору не разрешает вопрос о наличии нескольких, отличающихся друг от друга, его разновидностей Давыдова М.В. Плата за негативное воздействие на окружающую среду: эволюция и проблема правового регулирования //  КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. 2005. - Режим доступа: http://base.consultant.ru.. Считаем, что такой подход не совсем оправдан, когда в условиях полного отсутствия четкой позиции законодателя по данному вопросу встает вопрос о правомерности взимания таких платежей.

Судебные споры способствовали тому, что начале 2000-х гг. законодатель обозначил курс на совершенствование нормативной основы для взимания платы за негативное воздействие, о чем свидетельствует законопроектная работа на федеральном уровне, в частности разработка проекта Закона о плате за негативное воздействие на окружающую среду См.: О плате за негативное воздействие на окружающую среду : Проект федерального закона № 216152. Внесен в ГД РФ 18.06.2002. // КонсультантПлюс [Электронный ресурс]. - Электрон. дан. - Режим доступа: http://base.consultant.ru.. Однако эта попытка реформирования природоохранного законодательства не закончился какими-либо кардинальными изменениями.

Результатом последней работы Министерства природных ресурсов и экологии РФ по данному вопросу стало принятие Федерального закона от 30.12.2008 № 309-ФЗ О внесении изменений в статью 16 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 30.12.2008 № 309-ФЗ // Российская газета. 2008. 31 декабря., внесшим, в том числе, изменения в статью 16 Закона об охране окружающей среды, в соответствии с которыми формы платы за негативное воздействие на окружающую среду определяются федеральными законами, а порядок исчисления и взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливается Правительством Российской Федерации. Однако по сей день такие федеральные законы не приняты.

Таким образом, необходимо отметить, что споры о правовой природе и форме платы за негативное воздействие на окружающую среду, а, следовательно, о законности ее взимания будут продолжаться до принятия соответствующего федерального закона. Очевидно, что в настоящее время экономический механизм охраны окружающей среды фактически перестал функционировать, разрушается система экологического управления.

Разграничение понятий «налог» и «неналоговый платеж» приобретает в современных условиях принципиально важный характер, поскольку предотвращает перетекание налогов в неналоговые платежи и ограничивает объем самих неналоговых платежей.

Считаем необходимым в сложившейся ситуации внести дополнение в статью 16 Закона об охране окружающей среды, устанавливающее, что плата за негативное воздействие на окружающую среду является неналоговым платежом.

С проблемой определения правовой природы и формы платы за негативное воздействие на окружающую среду тесно связана проблема реализации основной цели взимания таких платежей - стимулирование природопользователей к рациональному использованию природных ресурсов и к повышению эффективности их природоохранной деятельности, и обеспечения благоприятной окружающей среды.

В настоящее время плата за негативное воздействие на окружающую среду является источником доходов бюджета и не предполагающим целевого использования. Это приводит к тому, что существующая система взимания данных платежей не может полноценно обеспечить формирование источников финансирования природоохранных мероприятий, стимулирование сокращения негативного воздействия.

В целях повышения эффективности взимания платы за негативное воздействие на окружающую среду как механизма охраны окружающей среды, необходимо поступление данных платежей во внебюджетные экологические фонды, так как необходимо обеспечить строго целевое использование поступающих средств, поскольку существует необходимость не только сбора средств, но и обеспечения экологической и экономической эффективности их распределения и расходования.

Если эта эффективность не будет достигнута, то не будет достигнута цель, ради которой реализуется сам принцип «загрязнитель платит». Нецелевое и нерациональное расходование средств, во-первых, станет препятствовать реализации мер по обеспечению экологической безопасности; во-вторых, будет оказывать противоположное действие (как использование любого инструмента государственной экономической политики вопреки его назначению) Чернявская Н.В. Совершенствование системы экологических платежей в Российской Федерации // Вестник Челябинского государственного университета. Экономика. 2009. Вып. 22. С. 15-21..

Экологические фонды носят перераспределительный характер: средства поступают от загрязнителей и им же возвращаются на конкретные средоохранные мероприятия или идут на улучшение экологической обстановки в целом, что позволяет координировать экологическую деятельность и приводить ее в соответствии с общими целями экологической политики.

Так, средства экологических фондов могут расходоваться на финансирование:

· крупных природоохранных проектов на предприятиях при невозможности их осуществления за счет собственных средств;

· строительства, технического перевооружения, реконструкции и капитального ремонта природоохранных объектов;

· научно - исследовательских разработок и создания новых видов природоохранной техники и технологии;

· создания специализированных предприятий по переработке отходов производства и потребления.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8