В 1960 г. профессор Ю. К. Толстой, защищающий идею расширенной гражданской ответственности, указывал, что было бы трудным найти другой вопрос, который бы вызвал такое единодушное мнение среди советских ученых, как вопрос об установлении ответственности государственных органов за ущерб, причиненный административными актами. Доказательством этого, по мнению ученого, является реакция участников вышеупомянутой конференции на проблему деликтной ответственности казны. В апреле 1960 г. проект гражданского законодательства был опубликован в нескольких юридических журналах с целью учета оценок и предложений юристов, других заинтересованных лиц. В ст. 75 проекта Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик содержалось положение о том, что условия и пределы ответственности государственных органов за ущерб, причиненный неправильными служебными действиями их должностных лиц в сфере административного управления, судебной деятельности устанавливаются законодательством СССР и союзных республик.

Появившиеся в печати отклики носили критический характер. В. Антимонов и Е. Флейшиц указывали на то, что положение проекта об ответственности органов государства равноценно сохранению ст. 407 ГК. РСФСР. Авторы указывали, что в ряде союзных республик были проведены конференции, на которых обсуждались проекты республиканских гражданских кодексов, и дискуссии показали, что среди практиков и ученых почти не было защитников сохранения ст. 407. Ученые поддержали установление общего принципа ответственности государственных органов за имущественный ущерб, причиненный неправильным выполнением должностными: лицами, административных функций.

Спустя некоторое время преподаватели, юридического факультета Ленинградского университета профессор В. Т. Смирнов и профессор Ю. К. Толстой опубликовали объемные возражения против ст. 75 Проекта.

Критика проекта продолжалась в 1960, 1961 гг. Одной из наиболее известных и влиятельных работ явилась совместная статья тринадцати преподавателей Ленинградского университета. Важное предложение ученых, относящееся к сфере деликтного права, было связано со ст. 75 проекта. Предлагалось, чтобы за вред, причиненный неправильными служебными действиями служащих в сфере административного управления и судебной деятельности, государственные органы несли ответственность в соответствии с общими принципами гражданского права, за исключением случаев, предусмотренных законодательством СССР.

В декабре 1961 г. седьмая, сессия Верховного Совета СССР пятого созыва утвердила Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик. Была изменена, по сравнению с прежним гражданским законодательством, ответственность государственных учреждений за вред, причиненный действиями их должностных лиц. Ст. 407 ГК РСФСР предусматривала, что учреждения отвечают за вред, нанесенный неправильной служебной деятельностью должностных лиц, лишь в случаях, особо указанных законом, если притом неправильность таких действий признана подлежащим судом или административным органом. В ст. 89 устанавливалось, что государственные учреждения несут ответственность в сфере административного управления согласно общим основаниям, если иное не предусмотрено специальным законом. За ущерб, нанесенный неправильными служебными действиями органов дознания, предварительного расследования, прокуратуры и судов, эти органы несут ответственность имущественного характера в случаях и пределах, определенных специальным законом.

Хотя до 1956 г. советские ученые не выступали против принципа расширенной гражданской ответственности власти, они все же воздерживались от обсуждения этого вопроса. Обеспечение выплаты компенсации ущерба гражданам, явившегося результатом несправедливого ареста или тюремного заключения в полном объеме за счет казны посчитали даже в период десталинизации после XX Съезда КПСС слишком радикальным шагом. Последовала подвижка, когда проблема была сформулирована абстрактнее: как гарантирование ответственности государственных органов за вред, нанесенный неправильным административным действием должностного лица (но не действием, повлекшим несправедливый арест или наказание в виде лишения свободы). Ученые осторожно заявляли, что предмет должен обсуждаться. Такая осторожность, неудивительна, учитывая прошлую доктрину и практику. Скорее поддержка положения проекта, устанавливающего ограниченную государственную ответственность, исходила от Министерства юстиции. Расширение этой ответственности защищалось учеными Львова и юридического факультета ЛГУ. Помимо этого, ведущие специалисты в области гражданского права из ВИЮН положительно относились к предложению о расширении обязанности государства компенсировать пострадавшим ущерб. Кроме того, имела место спорадическая поддержка юристов других университетов (за исключением юридического факультета МГУ и ИГПАН СССР). Некоторые ученые вообще не высказывали своих точек, зрения по данному вопросу. Профессор Ю. П. Орловский (юридический факультет МГУ) считал необходимым оставить вопрос об ответственности государственных органов на разрешение союзных республик. Защитники принципа ответственности государства практически, не ссылались на соответствующее законодательство западных стран, хотя иногда давались положительные оценки правовым нормам уголовно-процессуальных кодексов стран народной демократии, разрешавшим предъявление исков к государству за незаконный арест, лишение свободы, осуждение к наказанию. Отсутствовали, также какие-либо упоминания работ русских и советских юристов 20-х гг. по этому вопросу.

Учитывая данные обстоятельства, можно сказать о том, что в научном мире существовал острый раскол по указанной проблеме. Ст. 89 Основ не была создана в результате простой директивы верхушки руководства, но, действительно, "выросла" главным образом из обмена мнений между советскими юристами.

В соответствии с новым гражданским законодательством, органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда отвечали за ущерб, нанесенный, гражданам вследствие неправильных действий своих служащих, как и прежде, в случаях и пределах, специально предусмотренных законом. Это решение вопроса вызывало немало нареканий в советской юридической литературе (в частности, критика звучала в работах Т. Н. Добровольской, Н. С. Малеина, В. Т. Нора, В. М. Савицкого, Н. Н. Скворцова, А. А. Собчака, Е. А. Флейшица).

В теории государственной ответственности за ущерб, причиненный незаконными действиями органов государства, наметилось два подхода к законодательному оформлению проблемы. Сторонники первого направления требовали унификации возмещения ущерба, понесенного гражданами, независимо от сферы государственно-правовой деятельности, в которой они были причинены (административное управление, уголовное судопроизводство). Оппоненты выступали за сохранение дифференциации и издании специального закона, распространяющего действие на область отношений, вытекающих из неправомерного привлечения к уголовной ответственности и осуждения. При этом у представителей обоих направлений не вызывало сомнений признание надлежащим ответчиком государства, а не государственного органа, действиями которого невиновному лицу причинены материальные и нравственные потери. Указывалось, в частности, что установление долевой или солидарной ответственности затруднит или сделает практически невозможным возмещение ущерба.

В противоположность первой группе авторов, считавших, что ч. 2. ст. 89 утратила силу, как противоречащая ст. 58 Конституции СССР, данные ученые полагали, что ч. 2 ст. 89 сохраняет силу до издания специального закона. Действие будущего закона ограничивалось областью уголовного процесса, основаниями возмещения ущерба назывались лишь четыре случая.

Вплоть до 1977 г. конституции в СССР не содержали положений об ответственности за неправомерные решения и деяния государственных органов и должностных лиц при исполнении служебных обязанностей. Конституция 1977 г. создала правовую основу удовлетворения притязаний граждан по компенсации ущерба.

Проект ч. 3 ст. 58 Конституции первоначально предусмотрел существенное ограничение данного права: возмещение должно было производиться способом и в пределах, указанных законом. Исключение из проекта указанной формулы было вполне оправданно, поскольку тем самым устанавливался принцип неограниченной ответственности за ущерб, нанесенный гражданам государственными органами и должностными лицами. Однако в Основном Законе страны не получила прямого законодательного подтверждения идея государственной ответственности. Не создавался действенный механизм защиты интересов граждан, пострадавших от неправомерных актов власти в сфере правосудия. Конституционная норма не имела практического применения.

Закон, предусматривающий обязанность казны восстановить нарушенные права граждан, был подготовлен через 4 года после принятия Конституции. Впервые в советском законодательстве получил признание принцип ответственности государства независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда за ущерб, причиненный гражданину незаконным осуждением, незаконным привлечением к уголовной ответственности, незаконным применением в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконным наложением административного взыскания в виде исправительных работ или ареста. Указ Президиума Верховного Совета СССР "О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей" и Положение "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда" от 18 мая 1981 г. явились важными в теоретическом и практическом отношениях нормативными актами, устранившими существенный пробел правового регулирования. В 1982 г. издается Инструкция "О порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, прокуратуры и суда", утвержденная Министерством юстиции, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР по согласованию с Верховным судом СССР, МВД СССР и КГБ СССР. Законодательство о реабилитации получило высокую оценку западных ученых. Ими приветствовалось включение в него положения об ответственности государства независимо от вины его органов. Отпали основания для безоговорочных утверждений о том, что в СССР установлен иммунитет от гражданской ответственности государства и его органов за деликты, совершенные лицами, выполняющими служебные функции, и выразившиеся в неправомерном уголовном преследовании. Профессор Б. Т. Безлепкин внес значительный вклад в разработку концепции и законодательства о реабилитации, посвятив этой проблеме глубокие, не утратившие своей, ценности и по сей день работы. Подобно профессору Эдвину Бочарду в США, Б. Т. Безлепкин последовательно отстаивал и защищал идею ответственности государства в случае причинения ущерба в сфере правосудия, являлся одним из авторов принятых нормативных актов о восстановлении прав реабилитируемых граждан.

Закрепление в СССР принципа полной компенсации ущерба, нанесенного несправедливо пострадавшим в сфере уголовного преследования, свидетельствовало об усилении и расширении защиты гражданских прав, учете общечеловеческих ценностей права. Однако следует отметить, что законодательство 1981 г. принималось без широкого обсуждения научной общественностью и даже оставалось длительное время, неизвестным самим работникам правоохранительных органов. Оно не было поднято на должную высоту ни в народном правосознании, ни в правосознании должностных лиц. Отрицательное влияние на качество и совершенство принятых правовых норм об ответственности государства за ущерб, нанесенный в области уголовного преследования и правосудия, оказала недостаточная информированность представителей юридической науки и практики о состоянии правового института восстановления прав невиновных. Бедность теории, ответственности государства явилась отчасти результатом ограниченных возможностей ученых СССР изучать и использовать опыт других стран при создании законодательных актов о реабилитации и их применении. Недостаточная осознанность ценностных публичных функций правовых норм о возмещении ущерба гражданину, потерпевшему от актов власти, привела к недооценке важности института государственной ответственности. Указ и Положение 1981 г. стали реально действующим элементом правовой действительности лишь в 1986-1987 гг., когда они начали широко применяться на практике и "перешли" в область общественного сознания. Неправильное развитие судебной практики по этому вопросу выразилось в ограничительном, узком, буквальном толковании, законодательства о восстановлении нарушенных или ущемленных прав граждан, ошибкам правоприменения.

Тем не менее, значимость реформы нельзя недооценивать. После принятия Основ гражданского законодательства государство как таковое не было признано субъектом ответственности; органы дознания, предварительного следствия, прокуратуры, суда отвечали за причиненный их должностными лицами ущерб, как и прежде, в случаях и пределах, специально предусмотренных законом. В 1981 г. в ч. 2 ст. 89 Основ гражданского законодательства были внесены соответствующие изменения: выражение "государственные органы" заменено на "государство", признаваемое непосредственным субъектом ответственности: "Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения, административного взыскания в виде исправительных работ или ареста, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, в порядке, установленном законом". Теоретическое осмысление специфики государственной ответственности в случаях осуществления уголовного преследования и правосудия, наступающей независимо от вины конкретного причинителя ущерба происходило медленно, но неуклонно. Осознавалось, что именно отсутствие принципиальных теоретических исследований по проблеме восстановления имущественных, трудовых, жилищных, пенсионных прав послужило сдерживающим моментом правотворчества. Правовая незащищенность граждан СССР в течение длительного периода времени, объясняется, конечно, и множеством других экономических, политических, социальных обстоятельств. Социалистическая концепция "единства власти", отвергающая необходимость ее разделения на три ветви - законодательную, исполнительную и судебную - способствовала утверждению постулата о государственных органах как части интегрального механизма государства, Поскольку органы не считались в качестве автономных образований, они не признавались ответственными за ущерб, причиненный их должностными лицами, за исключением строго определенных законом случаев. Проблема ответственности государства, действующего в публичном качестве, была разработана недостаточно в советской юриспруденции, отчасти и потому, что отрицалось деление права на публичное и частное. Государство выступало в качестве держателя верховной власти и субъекта права собственности, что делало невозможным или затруднительным разграничение собственно властных актов и экономических актов государства. Концепция "строгой" /объективной/ ответственности, наступающей независимо от вины лиц, причинивших ущерб в сфере правосудия, никогда не формулировалась отчетливо в юридической литературе СССР. Помимо принципиальных соображений в пользу ограничения ответственности суверена /государство не может быть ответчиком в суде/, неприятие идеи на законодательном уровне в течение шестидесяти четырех послереволюционных лет, очевидно, было связано с опасениями высоких расходов и снижения эффективности деятельности правоохранительных органов. Безответственность государственной власти являлась зеркальным отражением ошибочной теории классовой борьбы в период построения, социализма. Компенсация ущерба за счет казны в случае судебных и следственных ошибок признавалась невозможной, поскольку это могло способствовать ослаблению страны, финансовому и экономическому краху. Вышеуказанные причины в совокупности обусловили, позднее формулирование и разрешение проблемы ответственности государства в юридической литературе СССР и медленную правовую институали-зацию идеи.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18