До принятия в 2003 г. нового Федерального закона о местном самоуправлении Федеральный закон Российской Федерации от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 08.11.2007 №257-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст. 3822. попытка реализации дуалистической модели, максимально приближенной к идеям "хозяйственного" самоуправления, длилась более десяти лет. На основе норм федеральной Конституции был принят базовый Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации Федеральный закон Российской Федерации от 25.08.1995 №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 21.07.2005 №97-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, №35, ст. 3506." (далее - Закон 1995 г., Федеральный закон 1995 г.), ряд специальных законов, многочисленные подзаконные акты, сформированы законодательство субъектов Российской Федерации и правовая база в муниципальных образованиях. Но, несмотря на многочисленность правовых норм (их совокупность составила особую отрасль российского права - муниципальное право Российской Федерации), эффективным, работоспособным местное самоуправление в России не стало. И это дало объективные основания к пересмотру основ местного самоуправления с позиции усиления государственных черт в его природе. Именно с учетом этого был разработан и принят в 2003 г. новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Эволюция взглядов на роль местного самоуправления не могла не привести и к переоценке тех принципов, на которых должно строиться взаимодействие государственной власти и местного самоуправления.

1.2 Система функций и принципов местного самоуправления

В ст. 3 Конституции Российской Федерации, как известно, закреплен принцип народовластия в Российской Федерации. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации признается ее многонациональный народ. Данное положение является основополагающим для объяснения демократической природы местного самоуправления. Осуществление власти на местном уровне, понимаемое как решение местных вопросов, требует наличия постоянно действующих органов местного самоуправления, которые формируются с помощью демократических процедур и находятся под контролем населения. Это и есть один из способов осуществления народом принадлежащей ему власти в Российской Федерации. Кроме того, в особо важных случаях население вправе непосредственно решать эти вопросы с помощью институтов прямой демократии.

Другой базовой нормой Конституции, на которой основано местное самоуправление, является, как уже отмечалось, ст. 12 Конституции Российской Федерации. Этой статьей местное самоуправление признается как одна из основ конституционного строя и гарантируется государством. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Ряд исследователей оценивают данную норму как свидетельство "осознания" государством "социальной ценности местного самоуправления, обеспечивающего осуществление народом своей власти, реализацию прав граждан на участие в управлении делами государства и ряда других основных прав, позволяющих территориальному сообществу граждан иметь, пользоваться и распоряжаться муниципальной собственностью, создающих предпосылки к единению общества, человека и государства, укреплению Федерации как целого, служащего формой решения национальных вопросов Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. ред. В.Д. Карповича. М., 2002. С. 95.".

Однако в науке муниципального права существует и другая позиция: ее суть заключается в том, что природа самоуправления до сих пор неясна. Конституционная норма, содержащаяся в ст. 12, о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти", а также нормы Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. свидетельствуют о стремлении отделить органы местного самоуправления от органов государства, показать их общественную природу. Однако такое решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул. Таким образом, конституционная формула статуса местного самоуправления на самом деле заключает в себе противоречия, являющиеся следствием неадекватного юридического отражения его политической природы Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 11 - 15..

Как представляется, наличие данной нормы позволяет сделать вывод о господстве доктрины естественного права при формировании в 1993 г. концепции нового местного самоуправления. "Естественное происхождение" данного права предполагает невозможность населения отказаться от него по своей воле (равно как и по принуждению государства). В подтверждение этой позиции можно привести, например, тот факт, что Конституционный Суд признал не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. ст. 3 (ч. 2), 12, 32 (ч. 2), 130, 131, 133 положения п. 3 и п. 4 ст. 81 Устава (Основного Закона) Курской области, предусматривающие возможность для населения муниципального образования через референдум большинством голосов отказаться от реализации права на организацию местного самоуправления, поскольку тем самым допускается прекращение осуществления местного самоуправления на части территории субъекта Российской Федерации Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30 ноября 2000 г. N 15-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного Закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года "О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной Закон) Курской области" // Российская газета. 19 декабря 2000 г. N 239.. Норма о признании и гарантированности местного самоуправления была включена в Конституцию, в том числе и с целью соблюдения требований Европейской хартии местного самоуправления, принятой Советом Европы 15 декабря 1985 г. (ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. N 55-ФЗ "О ратификации Европейской хартии местного самоуправления Федеральный закон Российской Федерации от 11.04.1998 №55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства РФ, 13.04.1998, №15, ст. 1695.").

Как политико-правовая категория местное самоуправление представляет собой такую форму организации, в которой реализуются закономерности, присущие всякому социальному управленческому процессу вообще и государственному управлению в частности. Будучи общим понятием, отражающим процесс становления и реализации народовластия на местах, оно в реальной действительности может строиться на основе разных принципов и воплощаться в разных организационно-правовых формах (городское и сельское самоуправление, двухуровневая и иные модели самоуправления и т.д.) Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. С. 12.. А с функциональной точки зрения местное самоуправление следует определить как самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению вопросов местного значения, а также по реализации отдельных государственных полномочий.

С закреплением в федеральном законодательстве последнего определения местного самоуправления не согласна А.А. Акмалова. По ее мнению, оно создало предпосылки, с одной стороны, для неоправданного расширения прав местного самоуправления: вряд ли можно согласиться с правами представительного органа местного самоуправления на установление местных налогов и сборов, а также порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002. С. 57.. С другой стороны, это определение наложило жесткие ограничения на органы государственной власти. Наконец, данное определение местного самоуправления, по мнению А.А. Акмаловой, противоречит международным, в частности европейским стандартам. В качестве доказательства последнего исследователь указывает на расхождения положений федерального законодательства и ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления: "Нетрудно заметить, что трактовка российскими законодателями правовой природы местного самоуправления имеет принципиальную разницу: (1) это право населения, а не только органов местного самоуправления; (2) наряду с государственными делами, признается существование вопросов местного значения - собственной компетенции и т.д. Там же. С. 57 - 58.".

С изложенными доводами нельзя согласиться по следующим основаниям. Во всех случаях, в том числе и оспариваемых автором, речь идет об осуществлении указанным в законе кругом субъектов определенного вида управленческой деятельности - деятельности самостоятельной и под свою ответственность. Возможно, более правильным было бы определение местного самоуправления как формы народовластия, но такое определение уже содержит Конституция Российской Федерации, и Федеральный закон 2003 г. его не отменяет, при том что для определения общих принципов организации местного самоуправления гораздо большее значение имеет функциональная составляющая реализации власти на местном уровне. А она как раз-таки и состоит в заведовании местными делами, т.е. решении вопросов местного значения (хотя и, безусловно, не только в этом).

Следует отметить и тот факт, что право на установление местных налогов и сборов за местным самоуправлением закреплено в ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации. И изъятие этой нормы из Закона 2003 г. никаким образом не повлияло бы на определение функциональных особенностей реализации местной власти, а исключительно - на объем ее компетенции. Что касается закрепления за органами местного самоуправления права на определение порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, то оно, будучи прямо прописано в той же ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации, логически вытекает из ст. 8 Конституции, которая устанавливает принцип признания и равной защиты частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Субъекты права муниципальной собственности вправе обладать абсолютно теми же правомочиями собственника, что и субъекты права государственной или частной собственности. А к числу этих правомочий, как известно, относится и владение, и пользование, и распоряжение объектами собственности. Совокупность двух последних правомочий как раз и объединяется термином "управление", так как предполагает возможность определения порядка и использования и дальнейшей судьбы имущества или имущественного права.

Запрет на делегирование отдельных государственных полномочий иначе как путем принятия специального закона также выглядит вполне обоснованным. Как известно, государственная власть может и должна налагать на себя самоограничения с тем, чтобы не нарушать права и законные интересы каких-либо субъектов права, в том числе и субъектов муниципального права. Принцип детального разграничения полномочий и источников их финансирования между уровнями власти, последовательно реализуемый государством в настоящее время, требует введения таких механизмов, которые позволили бы уровням публичной власти более низкого уровня чувствовать себя, во-первых, защищенными от произвольного перекладывания на них несвойственных им задач и функций, а во-вторых, в случае передачи полномочий с одного уровня на другой должна быть гарантирована передача и необходимых для их реализации материальных и финансовых ресурсов. Как представляется, установление правила, согласно которому наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможно только посредством закона, является весьма удачным решением этой сложной проблемы.

Далее, следует подчеркнуть, что последовательная реализация принципа детального разграничения полномочий между уровнями власти логически обусловливает запрет на вмешательство в их исполнение другим уровням власти в обычных условиях. Поэтому норма о запрете на осуществление вопросов местного самоуправления органами государственной власти и их должностными лицами также выглядит абсолютно обоснованной и правомерной.

Наконец, трактовка Европейской хартии местного самоуправления, как известно, неоднозначна. Например, по мнению А.А. Замотаева, "слова... переведенные на русский как "органы местного самоуправления", во французской версии звучат как "collectivites locales", а в английской - "local authorities". ...Их можно перевести словами "местные власти", "местное начальство", "власть на локальной территории". Для большей четкости перевода следует указать, что французский термин является множественным числом выражения, возможными переводами которого на русский являются "коллектив соседей", "общность местных жителей", "община", а английское "authorities" - множественным числом слова, которое можно перевести как "власть", "авторитет", "полномочие". Таким образом, в данном случае речь идет не столько об учреждениях, сколько о местном населении, объединенном с целью осуществления властных полномочий для защиты интересов, обусловленных в основном фактором проживания на определенной, обособленной каким-либо образом (локальной) территории, т.е. о населении как субъекте власти. В связи с чем представляется более приемлемым использовать в русской версии Хартии в качестве перевода "local authorities" и "collectivites locales" понятие "местное сообщество Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. N 6.".

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10