Так, по мнению некоторых авторов, например В.И. Васильева, Н.А. Игнатюк, А.Н. Кубаркова, Н.А. Шевчик Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2001. С. 18. и других, начинать процедуру разграничения предметов ведения и полномочий нужно с ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия местного самоуправления, устранения правовых коллизий. Далее, как считает А.Н. Кубарков, необходимо кодифицировать нормы, регулирующие полномочия органов местного самоуправления, закрепленные во многих отраслевых законах Кубарков А.Н. Разойдемся красиво! // Муниципальная власть. 1999. N 4-5. С. 28.. Итогом такой работы, как считает Н.А. Игнатюк, "мог бы быть реестр полномочий органов государственной власти двух уровней (федерального и регионального) и реестр полномочий органов местного самоуправления в сферах их совместного ведения. Имея такие реестры, каждый уровень власти или управления смог бы определить, какие из своих полномочий и в каком объеме делегировать, а какие осуществлять самостоятельно Игнатюк Н.А. Полномочия: делиться или делегировать? // Российская Федерация сегодня. 1998. N 24. С. 31.".

В целях установления единого порядка разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления некоторые авторы, например О.А. Сомова, Н.А. Шевчик, А.Н. Кубарков, предлагают разработать и принять Федеральный закон "Об общих принципах разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления Сомова О.А. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 128". По нашему мнению, принятие подобного Федерального закона будет превышением компетенции Российской Федерации, поскольку вопрос разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления не относится к предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Н.А. Емельянов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик и ряд других авторов считают, что для разграничения предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления необходимо принятие соответствующих рамочных законов на уровне субъектов РФ. Такие законы были приняты, например, в республиках Башкортостан, Саха (Якутия), Воронежской, Тамбовской, Тюменской областях.

Законами субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в том числе по предметам совместного ведения указанных органов, предусматривалась процедура заключения договоров (соглашений) о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по каждому из предметов совместного ведения. Сторонником договорного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления являются С.К. Дряхлов, О.А. Сомова, Н.А. Шевчик Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области): Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2000. С. 202 - 203.

Однако практика разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в Российской Федерации начиная с 2000 г. пошла по иному пути. В соответствии с Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. N 741 была образована Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, название которой впоследствии неоднократно менялось.

Результатом деятельности указанной Комиссии стало принятие ряда федеральных законов, направленных на разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления.

Суть указанных изменений с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления можно свести к следующему:

1) федеральный законодатель категорически отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления;

2) разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления осуществляется по общему правилу базовыми и отраслевыми федеральными законами. В случаях, предусмотренных федеральным законодательством, указанное разграничение допускается осуществлять законами субъектов РФ;

3) федеральным законодателем была отвергнута точка зрения о необходимости принятия специального федерального закона или законов субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления;

4) федеральным законодателем была отвергнута точка зрения о возможности заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Таким образом, на сегодняшний день единственной официально признанной формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления согласно федеральному законодательству является закон (федеральный или субъекта РФ). В связи с этим из федерального законодательства к настоящему времени практически повсеместно исключены упоминания о предметах совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Кроме того, были признаны утратившими силу законы субъектов РФ (за исключением Республики Саха (Якутия)), упоминавшие как о предметах совместного ведения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, так и о договорном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.

Суды общей юрисдикции практически повсеместно признают противоречащими федеральному законодательству законы субъектов РФ о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления; практику по осуществлению разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления иными нормативными правовыми актами помимо закона или договорами.

Вместе с тем, столь категоричное отторжение федеральным законодателем точки зрения о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления противоречит Конституции РФ, которая фактически закрепляет наличие таких предметов совместного ведения. Например, в соответствии с ч. 2 ст. 40 Конституции РФ как органы государственной власти, так и органы местного самоуправления обязаны поощрять жилищное строительство, создавать условия для осуществления права на жилище. Части 1 и 2 ст. 41 предусматривают возможность оказания гражданам медицинской помощи как в государственных, так и в муниципальных учреждениях здравоохранения, а также развитие как государственной, так и муниципальной систем здравоохранения. Согласно ч. 2 и 3 ст. 43 граждане могут получать образование как в государственных, так и в муниципальных образовательных учреждениях.

Указанные примеры свидетельствуют о фактическом закреплении предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления на уровне Конституции РФ в таких важнейших областях, как образование, здравоохранение, жилищное обеспечение, и о необходимости дальнейшего законодательного урегулирования и развития данных положений отраслевыми и межотраслевыми федеральными законами и законами субъектов РФ. До изменения Конституции РФ умалчивание о существовании указанных проблем в федеральном законодательстве ни к чему хорошему не приведет. Напротив, со временем вопросов о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также о порядке их разграничения еще больше прибавится.

Об этом свидетельствует тот факт, что вопросы, связанные с предметами совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, нашли отражение в практике Конституционного Суда РФ. Например, в определениях Суда, в том числе появившихся после принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, посвященных вопросам предоставления органами местного самоуправления жилых помещений судьям, прокурорам, сотрудникам учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, работникам органов милиции, указывается следующее. Данная обязанность местной администрации касается обеспечения жильем работников органов, которые находятся на территории муниципального образования. Поскольку содержание и использование муниципального жилищного фонда в силу закона относится к вопросам местного значения, вопросы обеспечения жильем указанных категорий граждан, проживающих на территории соответствующего муниципального образования, имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами местного самоуправления.

Вряд ли можно согласиться с подобной позицией Конституционного Суда РФ. На наш взгляд, полномочия органов местного самоуправления по предоставлению жилых помещений работникам органов государственной власти РФ относятся к числу государственных полномочий, фактически переданных органам местного самоуправления. Ведь к вопросам местного значения согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ относится обеспечение жилыми помещениями только малоимущих граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий и проживающих на территории муниципального образования. В то же время автор положительно оценивает тенденцию, прослеживающуюся в практике Конституционного Суда РФ, к официальному подтверждению самого факта наличия предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Исключение из федерального и регионального законодательства положений о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления приводит к искоренению положительного опыта субъектов РФ в практическом решении указанных проблем, а также к усилению тенденций унитаризма в нашем федеративном государстве. В связи с этим учеными до сих пор поддерживается дискуссия о предметах совместного ведения и договорном порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права, 2007, №11..

Заключение

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов является одной из серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета и др.).

Требует рассмотрения проблема взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации на основе договора или соглашения, заключаемого между взаимодействующими субъектами. Федеральное законодательство не содержит норм, прямо предписывающих такое взаимодействие. Законодательно закреплена самостоятельность государственной и муниципальной власти в определении форм реализации своих полномочий, что дает основания для вывода о допустимости взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основе договора.

Отношения, возникающие в процессе взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, могут решаться не только в одностороннем порядке, но и путем заключения договоров и соглашений. Органы региональной и муниципальной власти довольно часто вступают в договорные отношения и заключают различного рода договоры, которые, по сути, должны отражать интересы договаривающихся сторон. Однако практика показывает немало случаев, когда в результате договорной деятельности органов местного самоуправления и органов государственной власти субъектов Российской Федерации вложенные в реализацию предмета договоров средства иногда бывают безвозвратно утраченными для одной из договаривающихся сторон.

Следует отметить, что проблема взаимодействия - это проблема взаимоувязывания процессов, происходящих в муниципальных образованиях, с региональными процессами и динамикой развития региона, прямым следствием которого должна стать вовлеченность населения в процессы нормотворческой деятельности и исполнения правовых норм, т.е. развития социальной и экономической инициативы населения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10