В соответствии со ст. 30 Закона о прокуратуре полномочия уполномоченного прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами Российской Федерации. Ведомственные приказы могут только конкретизировать порядок и условия их реализации.

Однако УПК Российской Федерации в действующей редакции не устанавливает полномочий прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Других федеральных законов, на положения которых дается ссылка в ст. 30 Закона о прокуратуре, определяющих полномочия уполномоченных прокуроров, не принято. В свою очередь, ст. 21 ФЗ об ОРД определяет исключительно круг оперативно-служебных и учетно-регистрационных документов, которые могут быть истребованы и изучены уполномоченным прокурором, не раскрывая при этом способы выявления нарушений законности и акты реагирования на выявленные нарушения законности.

Прокурорский надзор за исполнением законодательства об оперативно-розыскной деятельности был бы гораздо более эффективным, если бы прокурор был наделен большим объемом законодательно установленных полномочий при осуществлении данного надзора. К сожалению, в рассматриваемой сфере он не наделен правом самостоятельной отмены незаконных и необоснованных решений органов, осуществляющих ОРД См.: Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности // Законность. 2008. № 10. С.14..

4. Ограниченность актов прокурорского реагирования при осуществлении надзора за исполнением законодательства об ОРД и их низкая эффективность.

Сохранившийся арсенал средств воздействия на поднадзорные оперативно-розыскные службы, предоставленный уполномоченному прокурору, носит традиционный характер и формально выражен в трех составляющих: протест, представление и предостережение.

1. Принесение протеста используется как акт прокурорского реагирования в случае выявления необоснованного решения о заведении либо прекращении дела оперативного учета, другого незаконного решения органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность. При этом вызывает сомнение правомерность применения данного акта реагирования на решения о заведении или прекращении дела оперативного учета, поскольку обозначенные решения не относятся к правовым актам. Следует признать, что большинством прокуроров этот вид реагирования на практике используется редко, что свидетельствует в том числе об их неподготовленности к осуществлению данного вида надзора и неумении выявить незаконные решения либо о формальном подходе к проверкам.

2. Внесение представлений на допущенные нарушения законодательства об ОРД - еще одна форма прокурорского реагирования. Представления, направляемые районными прокурорами руководителям районных управлений и отделов внутренних дел, порой остаются без должной реакции. Как правило, причиной внесения представлений является отсутствие надлежащей оперативно-розыскной работы, проводимой без использования всех имеющихся полномочий, сил и средств, предоставленных оперативным службам, отсутствие требуемого ведомственного контроля. Руководители поднадзорных органов, получив такие представления, обязаны устранить выявленные нарушения, решить вопрос о дисциплинарной ответственности виновных сотрудников и в месячный срок сообщить о принятых мерах прокурору, внесшему представление. Однако практика показывает, что руководители районных звеньев органов, уполномоченных на осуществление ОРД, не только не в полной мере выполняют требования прокурора, но и просто их игнорируют. В ответах на представления указывают, что ограничились обсуждением на оперативном совещании, а к виновным сотрудникам мер не приняли, так как те ранее уже были наказаны за аналогичные нарушения См.: Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности // Законность. 2008. № 10. С. 15..

3. Предостережение прокурора как акт прокурорского реагирования может быть объявлено руководителю оперативного подразделения в случае выявления обстоятельств, которые могут привести к нарушению законов. Этот акт реагирования используется достаточно редко. Однако практика знает примеры объявления предостережений в случаях отказа в предоставлении прокурору для проверки оперативно-розыскных материалов.

Отсутствие должной реакции на акты реагирования прокурора у поднадзорных служб вызвано рядом причин. Во-первых, многие руководители служб, осуществляющих ОРД, при обсуждении данного вопроса высказываются о ненужности прокурорского надзора, вообще считая его лишним, мешающим нормальной оперативно-розыскной деятельности, утверждая, что он, по сути, только подменяет ведомственный контроль. Во-вторых, у оперативных служб существует острая нехватка квалифицированных кадров.

В конечном счете, исполнению требований прокурора, которые содержатся в актах прокурорского реагирования, препятствует также наличие пробелов в ведомственной регламентации, поскольку ведомственные приказы по линии ОРД как МВД России, так и других правоохранительных ведомств не определяют механизма рассмотрения и реализации актов прокурорского реагирования. Изменить сложившееся положение только актами прокурорского реагирования невозможно, поскольку необходимо также понимание этой проблемы руководителями оперативных служб и желание с их стороны добиться позитивных перемен См.: Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности // Законность. 2008. № 10. С. 15..

Прокуратура как единственный государственный орган, уполномоченный осуществлять надзор за соблюдением прав и свобод человека, не всегда имеет возможность для своевременного реагирования на факты их нарушения зачастую в силу недостаточного законодательного регламентирования тех или иных сфер правоприменения либо в силу отсутствия необходимого объема полномочий.

Отсутствие четкой законодательной регламентации порядка и оснований проведения оперативных мероприятий, их чрезмерная засекреченность, невозможность исследования полного объема оперативных документов прокурорами и судом создают широкое поле для злоупотреблений, пресечь которые не всегда возможно.

Основные проблемы возникают при проверке обоснованности проведения того или иного оперативного мероприятия, соблюдения законности при его проведении и при определении пределов действий оперативных сотрудников с целью не допустить совершение последними провокации для достижения положительного результата См.: Капканов В.И. Проблемы разграничения пресечения преступлений и провокации их совершения // Уголовное право. 2007. № 6. С. 23..

Прокуроры могут судить об обоснованности оперативного мероприятия только по его результату, определяя, таким образом, степень достаточности и обоснованности проверяемой информации, поступившей оперативному работнику.

Документы, именуемые всегда по-разному - актами и протоколами выдачи, актами и протоколами досмотра с привлечением понятых и представителей общественности и без их привлечения - судами в большинстве случаев учитываются в качестве доказательств обвинения. Вместе с тем постановления о проведении оперативного эксперимента и проверочной закупки не всегда содержат сведения о лицах, которым она поручается и в отношении кого данное мероприятие проводится, в описательно-мотивировочной части данных постановлений отсутствует достаточная информация - настолько шаблонными бывают некоторые документы. Суды не всегда способны устранить данные пробелы. Постановление о проведении оперативного эксперимента утверждается начальником органа, осуществляющего ОРД, однако перечень таковых законодательно не закреплен, и на практике случается, что подобные постановления утверждаются начальниками структурных подразделений органов. Восстановление прав, нарушенных при проведении ОРД, посредством указанных механизмов затруднительно в силу чрезмерной засекреченности оперативной деятельности См.: Фролова Т.А. Порядок проверки судом допустимости результатов ОРД и доказательств, сформированных на их основе // Уголовный процесс. 2008. № 1. С. 32..

Материалы ОРД самостоятельными доказательствами не являются, но служат источниками доказательств, поскольку содержащиеся в них сведения имеют значение для уголовного дела.

Однако оперативный сотрудник имеет возможность исказить любую поступившую к нему информацию практически безнаказанно. Проверить это в порядке надзора невозможно. Представление же результатов ОРД не в оригиналах, а в сводных документах, справках и т.д. нарушает принцип непосредственного исследования доказательств, их соответствия допустимости, достоверности, относимости к рассматриваемому делу (например, прослушивали телефонные разговоры одних лиц, а выявили преступную деятельность других) См.: Там же. С. 32..

Невозможно подвергнуть проверке объективность информации, содержащейся в акте о наведении справок - изложенное отдается на полное усмотрение лица, проводившего данное мероприятие, которое может исказить, укрыть либо приукрасить полученные сведения.

Существо проводимого мероприятия на законодательном уровне не раскрывается.

Всего этого можно было избежать, если бы в Законе Об ОРД был закреплен механизм проведения вышеуказанных мероприятий.

Невозможно в полном объеме проверить целесообразность и обоснованность прослушивания телефонных переговоров. Удовлетворяя данные ходатайства, судьи чаще всего ограничиваются изучением формальной составляющей, без изучения фактической стороны. Более того, исходя из закрепленного в Законе об ОРД положения должностные лица могут обратиться с соответствующим ходатайством, как по месту нахождения органа, так и по месту проведения оперативных мероприятий. Иными словами, получив отказ суда в одном месте, оперативные сотрудники сохраняют возможность для повторного обращения.

Обоснованность заведения дел оперативного учета (ДОУ) никак не контролируется, основания их заведения проверить невозможно См.: Капканов В.И. Проблемы осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью // Адвокат. 2009. № 9. С. 24..

В Определении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. N 86-О по жалобе гр. Черновой указано следующее. Как было установлено судом, дело оперативного учета в отношении Черновой И.Г. было заведено на основании агентурного сообщения и впоследствии прекращено ввиду неподтверждения информации. Налицо необоснованное заведение дела оперативного учета и ограничение конституционных прав разрабатываемого лица По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой: Определение Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 № 86-О // Российская газета. 1998. 11 августа. .

Как было отмечено судом, орган, осуществляющий ОРД, должен проверить поступающую к нему информацию и в случае, если она является заведомо ложной, принять соответствующие законные меры к участнику ОРД.

Однако привлечение к уголовной ответственности данного лица становится невозможным в силу того, что сведения о лицах, внедренных в преступную среду, отнесены к государственной тайне. Создается ситуация, при которой совершенное агентом преступление фактически укрывается от учета. Налицо правовая коллизия, подлежащая законодательному урегулированию.

Исходя из Закона Об ОРД у оперативных подразделений существует возможность для представления неполного перечня документов либо их представления не в оригиналах, а в сводных документах - актах, справках и т.д. Вместе с тем сведения о нарушениях прав и свобод граждан к государственной тайне не отнесены, однако методы, с помощью которых права были нарушены, защищены государственной тайной. Однако рассекречивание документов является исключительной прерогативой самих оперативных сотрудников, которые вряд ли захотят подставлять себя и «вытаскивать на свет» ими же допущенные нарушения См.: Капканов В.И. Проблемы осуществления надзора за ОРД // Адвокат. 2009. № 9. С. 25..

Таким образом, можно констатировать отсутствие четкого механизма контроля за ОРД, ее законностью и обоснованностью, отсутствие механизма для безусловного установления нарушений.

Гражданин, в отношении которого проводилась разработка, не может знать об изложенном даже постфактум и, как следствие, не может обжаловать действия оперативного подразделения в суд. Кроме того, обжалуя указанные действия, лицо не всегда располагает информацией об органе, проводившем мероприятия.

В открытом доступе отсутствует статистика, отражающая количество нарушений, допущенных при проведении оперативных мероприятий, статистика положительной реализации дел оперативного учета См.: Там же. С. 25..

Таким образом, прокурорский надзор за законностью при осуществлении ОРД имеет существенные проблемы в вопросах организации и осуществления данной деятельности, что может служить основанием для придании ему статуса самостоятельной отрасли надзора.

Заключение

Подводя итог необходимо отметить, что результативность оперативно-розыскной деятельности может иметь место лишь в случае проведения целенаправленной, активной работы, соблюдения всех необходимых законодательно закрепленных требований ее проведения, в противном случае полученные результаты будут признаны ничтожными и неприменимыми в качестве доказательств.

Именно предотвращению подобных нарушений, которые помимо прочего могут повлечь ущемление конституционных прав граждан, служит в первую очередь прокурорский надзор.

Таким образом, прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью -- это вид деятельности, осуществляемой уполномоченными работниками прокуратуры в пределах их компетенции посредством использования ими определенных законом методов проверки и средств реагирования в целях обеспечения исполнения на территории Российской Федерации законов всеми оперативно-розыскными органами.

Однако данное направление прокурорского надзора, в соответствии в Федеральным Законом «О прокуратуре Российской Федерации» является составной частью надзора за предварительным следствием и дознанием, что в действительности осложняет полноту прокурорского надзора и реагирования на нарушения законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Поэтому, можно согласиться с мнением М.П. Полякова и А.Ф. Федулова в том что, выделение данного направления прокурорского надзора в качестве самостоятельной отрасли необходимо, прежде всего тем, что при осуществлении оперативно-розыскной деятельности в первую очередь затрагиваются (ограничиваются) основные права и свободы личности, определенные Конституцией Российской Федерации.

Отношение к надзору за законностью оперативно-розыскной деятельности как к второстепенному и незначительному влечет негативные последствия в виде увеличения количества нарушений прав граждан при производстве ОРМ, снижения результативности сомой оперативно-розыскной деятельности.

Мы придерживаемся точки зрения Г. Дытченко и Е. Никитина в вопросе связанном с проблемами организации прокурорского надзора в данной отрасли.

Отсутствие единой системы осуществления этого вида надзора в масштабах страны значительно затрудняет внедрение положительного опыта между субъектами Российской Федерации.

Отсутствие достаточно полных и подробно регламентированных полномочий у прокурора по осуществлению надзорных функций за исполнением законодательства об ОРД. В соответствии с Законом о прокуратуре полномочия прокурора устанавливаются уголовно-процессуальным законодательством и другими федеральными законами. Однако действующая редакция УПК РФ не устанавливает полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД. Поэтому прокурорский надзор в данной отрасли был бы гораздо более эффективным, если бы прокурор был наделен большим объемом законодательно установленных полномочий.

Для преодоления данных проблем необходимо устранить пробелы, существующие в законодательстве, четко закрепить механизм контроля за ОРД, ее законностью и обоснованностью. Отсутствие четкой законодательной регламентации порядка и оснований проведения оперативных мероприятий, их чрезмерная засекреченность, невозможность исследования полного объема оперативных документов, все это создает широкое поле для злоупотреблений, пресечение которых не всегда возможно.

Исходя из вышеизложенного, выделение данной отрасли прокурорского надзора как самостоятельной и устранение существенных пробелов в законодательстве, будет способствовать усилению прокурорского надзора за осуществлением оперативно-розыскной деятельности и, самое главное, за соблюдением прав и свобод человека и гражданина.

Список использованных источников

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 // Российская газета. 1993. 25 декабря.

2. Определение Конституционного Суда РФ от 14.07.1998 № 86-О «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно - розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» // Российская газета. 1998. 11 августа.

3. ФЗ РФ «О прокуратуре Российской Федерации» № 2201-1 от 17.01.1992 (в ред. от 28.11.2009) // Российская газета. 1992. 18 февраля.

4. ФЗ РФ «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» № 144-ФЗ от 05.07.1992 (в ред. от 01.01.2010) // Собрании законодательства Российской Федерации. 1995. № 33. ст. 3349.

5. ФЗ РФ «Об органах федеральной службы безопасности в РФ» от 3.04.1995 // Собрание законодательства РФ. 1996. № 2. Ст. 205.

6. ФЗ РФ «О государственной охране» от 27.05.1997 № 57-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2001. № 53. Ст. 5147.

7. ФЗ РФ «О милиции» от 18.04.1991 №1026-1 // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 503.

8. ФЗ РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (в ред. от 18.07.2009 № 180-ФЗ) // Российская газета. 2009. 21 июля.

9. Приказ Генерального прокурора РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 21.12.2007 № 207 (в ред. от 27.01.2009 №55) // Законность. 2009. № 4. С. 20-37.

10. Совместное Указание Генерального прокурора РФ и МВД РФ от 29.09.2008 №№ 215/69, 1/7818 «О порядке представления органами внутренних дел оперативно-служебных документов с целью осуществления прокурорами надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // Опубликован в электронном варианте системы Консультант Плюс.

Научная литература:

11. Даев В.Г., Маршунов М.Н. Основы теории прокурорского надзора. - М. 2008. 165 с.

12. Дытченко Г., Никитин Е. Проблемы организации надзора за законностью оперативно-розыскной деятельности // Законность. 2008. № 10. С.12-15.

13. Капканов В.И. Проблемы осуществления надзора за оперативно-розыскной деятельностью // Адвокат. 2009. № 9. С. 24-28.

14. Капканов В.И. Проблемы разграничения пресечения преступлений и провокации их совершения // Уголовное право. 2007. № 6. С. 23-27.

15. Курс лекций по дисциплине «Прокурорский надзор». Общая часть: Учебное пособие / Дранников В.Н. М., 2004. 120 с.

16. Курс прокурорского надзора / Под ред. Коробейников Б.В. М., 2008. 457 с.

17. Крюков В.Ф. Уголовное преследование и прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании уголовных дел в условиях реформирования системы прокуратуры РФ // Подготовлен для системы Консультант плюс. 2007.

18. Осипкин В.Н. Предмет прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью. Труды Санкт-Петербургского юридического института генеральной прокуратуры Российской Федерации. № 3. СПб., 2001. С. 34-40.

19. Осипкин В.Н. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью. СПб., 2001. 279 с.

20. Прокурорский надзор: Учебное пособие для вузов / Ласкина Н.В. М.: Юстиц, 2008. 346 с.

21. Прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью (понятие, организация, методика): Учебное пособие / Осипкин В.Н. СПб., 2007. 346 с.

22. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Чувилева А.А. М.: Юристъ, 2000. 400 с.

23. Прокурорский надзор в Российской Федерации / Под ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2008. 320 с.

24. Прокурорский надзор: курс лекций / М. П. Поляков, А. Ф. Федулов. 3-е изд. М.: Высшее образование, 2009. 165 с.

25. Прокурорский надзор за ОРД: Учебное пособие / Осипкин В.Н. СПб, 2001. 213 с.

26. Соловьев А.Б., Токарева М.Е, Халиулин А.Г. Прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании преступлений. М., 2000. 258 с.

27. Трикс А.В. Справочник прокурора. СПб.: Питер Пресс, 2007. 144 с.

28. Фролова Т.А. Порядок проверки судом допустимости результатов ОРД и доказательств, сформированных на их основе // Уголовный процесс. 2008. № 1. С. 30-35.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6