Другим и, возможно, самым эффективным способом институционализации нашей бюрократией своего особого стату-са стало использование "смутного" пере-ходного времени для приобретения наряду с фактическим и юридического контро-ля над гигантскими ломтями госсобственности. Оно шло не-сколькими путями - через формальное закрытое акциониро-вание как предприятий, так и таких гранди-озных государст-венных монополий, как, например, "Газпром"; через привати-зацию особо лакомых кусков государственного "пирога"; че-рез такие трудноуловимые комбинации, в результате которых, с одной стороны, как бы на пустом месте вне-запно возникли миллиардные состояния, а с другой - целые сегменты нацио-наль-ного достояния (как, например, пресловутые "деньги КПСС") просто растворились в воздухе. О. Крыштановская в упомянутой статье частично описывает механику последнего рода трансформаций через образование так называемого клас-са упол-номоченных, т.е. главным образом людей, формально вроде бы не связанных с но-менклатурой, но на деле являв-шихся как бы ее доверенными лицами - "трастовыми агента-ми". Е. Гайдар и другие авторы называют происшедшее "кон-вертированием власти в собственность" или попросту "прива-тизацией государства".

Иными словами, можно сказать, что при исчезновении прежнего партийного "хозяина" произошло "присвоение" го-сударства бюрократией. Парадоксальным об-разом у нас реали-зовалась Марксова оценка прусского государства как "частной собственности бюрократии".

Разумеется, сказанное выше не следует понимать как выдви-жение "коллек-тивного обвинения" против всех работников госаппарата. В нем есть немало чест-ных и даже самоотвержен-ных администраторов, а также просто "рабочих лоша-док", да-леких от всего этого передела собственности. Речь идет о со-циальном смысле событий. А кто за сценой управлял этим процессом и в какой мере он явля-ется криминальным, не бу-дем сейчас судить. Как говорится, на это есть "компе-тентные органы". Да и неясно, насколько перспективной могла бы стать подобная "охота". Во всяком случае, в массовых разме-рах и при наших "традициях" она оп-ределенно не принесла бы ничего хорошего.

Вообще представляется несправедливо односторонней и легковесной наша давняя традиция тотально негативной оценки отечественной бюрократии - как до-революционной, так и советской. В ее составе помимо значительного числа доста-точно квалифицированных и добросовестных работни-ков среднего звена встреча-лись и люди с подлинно реформа-торскими ориентациями, особенно во времена, обещавшие перемены. Другое дело, что такие "розовые периоды" быва-ли не слиш-ком долгими, и в силу этого традиции либераль-ного и сознающего свою социаль-ную ответственность чинов-ничества не смогли получить достаточного развития в нашей убивавшей все живое политической атмосфере. Но это уже не вина, а драма, причем не только госаппарата, но и всего об-щества.

Итак, видимо, можно констатировать, что в развитии нашей государствен-ной службы существуют сейчас две тенденции. С одной стороны, это определенное продвижение в направле-нии ее демократической модернизации с учетом мирового опыта (правда, преимущественно не самого современного, а скорее позавчераш-него), с другой - стремление к оформле-нию независимой от общественного кон-троля бюрократиче-ской корпорации с ее особым миром и системой ценностей. Тенденции эти в полной мере отразились и в Законе. Правда, прежде чем Закон в полной мере начнет действовать, должен быть принят ряд других нормативных ак-тов. Так что "поезд еще не ушел".

Думается, законодательная легитимация в одном докумен-те двух противо-положных тенденций не в последнюю очередь стала возможной вследствие проти-воречивости обращаемых населением к государству общественных ожиданий. Ведь, в са-мом деле, с одной стороны, люди хотят, чтобы чиновников было по-меньше, прав у них поубавилось, ответственности прибавилось, найти на них "управу" стало бы легче, а сами они стали бы максимально "отзывчивыми" на че-ловеческие нужды. Но с другой - люди хотят, чтобы государство было бы для своих граждан заботливым опекуном, поддерживало их материально, компенсиро-вало последствия их собственных ошибок и вообще "наставляло бы на путь истин-ный". Однако "бесплатных завтраков не бывает". Государство, каким бы хо-рошим оно ни было (и каким бы хорошим оно само себя ни называло), заставляет платить за свою подлинную или псевдо-заботу о гражданах. Собственно, иначе и быть-то не может. Вопрос лишь в цене и степени вмешательства в частную жизнь.

Надо сказать, подобная противоречивость присуща не только нам. И в за-падных странах сегодня можно видеть сход-ные противоречия в ожиданиях граж-дан, обращенных к своим правительствам, правда, в меньшей степени. В общем плане за этим стоит различие между либеральными и социал-демокра-тическими взглядами на роль государства. В одних странах су-ществует исторически сложив-шийся крен в сторону либера-лизма, в других - в сторону социализма. Периодиче-ская же смена правящих партий не позволяет "маятнику" отклоняться слишком уж далеко в какую-либо из сторон. У нас же, как и во всем, увы, и здесь нет ограничи-теля: либо тоталитарное вмешательство в жизнь и судьбы людей, либо такая сте-пень индифферентности власти, которую в наше время не может себе позволить даже самое либеральное из современных запад-ных правительств.

Чиновничеству такая двойственность общественных ожи-даний придала до-полнительную свободу маневра, которую они и использовали, в первую очередь, для установления вы-годного социального и нормативного статуса собственной корпорации. И раньше бюрократия обладала значительными распорядительными полномочиями по отношению к госу-дарственной собственности, т.е. была как бы ее собственни-ком de facto. Теперь же ее верхушка через закрытое акцио-нирование целых отраслей хозяйства, прежде всего добыва-ющих и энергетических, а также через другие, более слож-ные по форме (но не по сути) механизмы во многом как бы легализовала свои фактические полномочия. А чтобы обес-печить устойчивость своего положения, верхушка должна была "поделиться" с приближенными и так далее по цепоч-ке. К. Маркс, охарактеризовавший когда-то прусское госу-дарство как "частную собственность бюрократии", наверное, и вообразить себе не мог по-добных масштабов "приватиза-ции государства".

При этом, думается, одними карательными мерами проб-лемы не решить. Следовало бы всерьез заняться и моралью служащих. Например, в США еще во времена президентства Л. Джонсона был принят "Этический кодекс служащего", рег-ламентирующий очень широкий, по-моему, даже чрезмерно широкий спектр поведения чиновников. Так, под регламента-цию попадают не только предельная цена принимаемых по-дарков, но и сбор денег в пользу оказавшихся в беде коллег, и даже визиты в гости к подчиненным Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration Tuscaloosa, 1989.. Но в целом нам то-же неплохо было бы сде-лать упор на подобного рода вещи, а не на "табель о рангах".

Для подлинно открытого общества со сложившимися, ра-ботающими граж-данскими институтами бюрократия не страш-на. Она находится под общественным контролем и "сверху", и "снизу", и "сбоку", достаточно "прозрачна" и отзывчива на нужды граждан и их групп, открыто взаимодействует с различ-ными группами дав-ления - лобби. Так что создание по-насто-ящему современной государственной службы должно идти ру-ка об руку с формированием гражданского общества. Но если гражданское общество формируется, в общем, спонтанно, а государство мо-жет лишь несколько этому способствовать и уж во всяком случае не должно ме-шать, то модернизацию гос-службы никак нельзя пускать на самотек или зани-маться этим спорадически, от одного политического случая к другому. Тут нужны четкая концепция, упорство и последовательность в ее осуществлении. Иначе можно лишь раскачать и даже перевер-нуть "лодку" государства, а не привести ее в нужную гавань.

За последние 5-6 лет в жизни нашего общества произошло множество изме-нений. Одни из них носят "фасадный", дру-гие - глубинный характер. В частности, довольно радикально изменились "правила игры" в экономике, да и вообще в соци-альной жизни. Казалось бы, этому должно было сопутствовать и концептуальное изменение взгляда на роль и функции госу-дарственной машины. Ведь вроде бы очевидно, что в услови-ях рынка, разнообразия форм собственности, свободы ин-фор-мации, идеологического и культурного плюрализма, формиру-ющегося граж-данского общества и государство должно быть принципиально иным, нежели при прежней, претендовавшей на идейный монополизм и опиравшейся на администра-тивно-командные отношения распределительно-разрешительной си-стеме. Однако в силу ряда причин реформа государства, осо-бенно в сфере исполнительной власти, значительно отстала от реформ во многих других сферах. Вместо этого унаследо-ван-ную от прежнего общественного строя административную ма-шину - кстати, отнюдь не во всех отношениях плохую, но со-зданную и работавшую в принципи-ально иной системе взаи-моотношений, - лишь пытались "на ходу" подстроить под ре-шение новых задач. Параллельно в экстренном порядке, в ка-честве пожарной ре-акции на вызовы новых потребностей фор-мировались новые административные звенья. При этом преж-ние командно-номенклатурные скрепы явно ослабли, а адек-ватной замены им не возникло. Какой-либо единой концеп-ции модернизации гос-аппарата не было. Изменения происхо-дили либо ситуативно, либо по принципу "перетягивания ка-ната", т.е. в борьбе зачастую несовместимых взглядов на раз-ви-тие госслужбы. Это нашло отражение и в первом в нашей истории Законе "Об ос-новах государственной службы Россий-ской Федерации", принятом 31 июля 1995 г. и достаточно явственно отражающем борьбу двух подходов - корпоративист-ского и демократического. В результате качество работы гос-аппарата снизилось, а хао-тичность, неэффективность, а часто и контрпродуктивность его действий возросли. И неудиви-тельно.

Во-первых, произошло вымывание квалификации - аппа-рат покинули луч-шие профессиональные кадры, а адекватной замены не появилось. Очень тревожат в этой связи, в частно-сти, факт кадрового провала по группе работников среднего возраста со стажем от 6 до 15 лет, т.е. наиболее перспектив-ных, а также то обстоя-тельство, что в ряде министерств и ве-домств доля работников предпенсионного и пенсионного воз-раста составляет около половины персонала. При этом число ва-кансий, которые не удается заполнить, порой исчисляется сотнями.

Во-вторых, с исчезновением прежнего партийного "хозяи-на" аппарат не пре-вратился в слугу общества, т.е. не произош-ло поворота к обычной для демократи-ческих стран службе публичной. Скорее пошла борьба за роль его нового "хозяи-на". А это, разумеется, сделало аппарат еще более непрозрач-ным и менее подкон-трольным, что, в свою очередь, породило такие негативные последствия, как рост коррупции и возмож-ность легализовать кастово-корпоративные устремления бю-рократии. Последнее нашло отражение, в частности, в возро-ждении в рамках упо-мянутого Закона архаичной "Табели о рангах", да еще в усложненном виде, и при-дании ей значения едва ли не главного института государственной службы.

В-третьих, утратили силу прежние нормы административ-ной морали, пусть далекие от совершенства и порождавшие массу человеческих и организационных издержек, но все же как-то регулировавшие поведение служащих и ставившие не-которые барьеры на пути бюрократических злоупотреблений и произвола. На их месте возник моральный вакуум с присущи-ми ему вседозволенностью, цинизмом, коррупцией...

С другой стороны, надо отметить и позитивные перемены, вернее, возникно-вение правовых предпосылок для таких пере-мен. Впервые на законодательном уровне закреплена возмож-ность проведения квалификационных экзаменов, кон-курсов на замещение вакантных должностей, зафиксированы некото-рые ограниче-ния, гарантии и привилегии, связанные со стату-сом государственного служащего. Таким образом, задан юри-дический импульс для формирования современной гос-службы.

И все же, думается, можно без большого риска ошибки утвер-ждать, что в нынешнем состоянии наш аппарат не отвечает со-временным и тем более перспек-тивным потребностям общест-ва и государства, является скорее тормозом, нежели мотором преобразований.

Сейчас стало модным подчеркивать особую роль государ-ства в нашей исто-рии. И это действительно так. Однако адеп-ты такой точки зрения как-то упускают из виду, что роль эта в основном негативная. Государство, как правило, подавляло общество. Чем больше силы оно набирало, тем меньше свобо-ды оставалось у лю-дей. Как говорил наш великий историк Ключевский, "государство пухло, народ хи-рел". Немногие ис-ключения из этой общей закономерности обязаны своим поя-вле-нием прогрессивной роли либеральной бюрократии в ре-форматорские периоды нашей истории. Поэтому от состоя-ния, от качества госаппарата, от ориентации и квалификации работающих в нем людей в немалой степени зависят судьба и вектор развития наших реформ. Госслужба, как и многое в на-шем обществе, находится сейчас на перекрестке. И очень важ-но задать верный импульс ее изменениям, сде-лать из нее пе-редовую силу преобразований. Это может многое определить на де-сятилетия вперед. К сожалению, первое пятилетие ре-форм прошло без адекватного понимания важности этого об-стоятельства, за что общество заплатило высокую и до конца еще не ясную цену.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5