2. Сущность и принципы реформирования государственной службы

Система администрации - атрибут любого государства. Но различия между разными системами национальной админист-рации бывают достаточно сущест-венны, а корни таких раз-личий чаще всего уводят далеко в историю страны. В ча-стно-сти, в одних государствах доминируют традиции централизма и строгой адми-нистративной иерархичности, т.е. система "замкнута" на столицу; классический пример - Франция. В других традиционно превалируют региональные, локалист-ские административные учреждения, т.е. система носит как бы по-лицентрический характер; такой была на протяжении большей части своей истории и является сей-час Германия. В третьих, администрация как бы вырастала из местного, комму-нального самоуправления; крайний пример подобной модели разви-тия - США, умеренный - Англия и Швейцария.

Но не будем вдаваться в анализ всех типологических раз-личий. Для нашей темы важно, что Россия традиционно упра-влялась различными модификациями "государевой" службы. Неоднократно менялись политическое устройство, даже обще-ственно-экономические формации, но не глубинные основы административ-ной системы. Так, с введением в 1722 г. "Табе-ли о рангах" принцип породы был потеснен принципом вы-слуги, хотя полностью и не заменен им. После 1917 г. на сме-ну им пришел принцип номенклатуры, что тоже вполне впи-сывалось в тради-ции "государевой" службы. И сейчас, в пост-советские времена, мы по существу тоже имеем дело еще с од-ной ее модификацией, причем производящей довольно стран-ное впечатление в конце XX века, когда в развитых странах в развитии гос-службы доминируют совсем иные тенденции: тра-диционная ее иерархичность хотя и сохраняется, но играет все меньшую роль, количество административных ступе-ней уменьшается, расширяются возможности альтернативных пу-тей выдвижения на достаточно высокие посты. Да и вообще набирающее сейчас силу интеллекту-альное движение, амбици-озно именующее себя "административной" или "постбю-ро-кратической" революцией, хотя и не удовлетворило пока в полной мере своих притязаний, но ищет пути кардинальной модернизации управления совсем в иной плоскости, нежели реставрация обветшавшей еще полтора века назад чиновной ле-стницы. Мы же, как справедливо отметил однажды Прези-дент, выступая в Россий-ской Академии государственной служ-бы, "уже новой Россией во многом продол-жаем руководить и управлять по-старому", равняясь на административные идеа-лы позавчерашнего дня.

Упомянутая выше Комиссия сформулировала систему принципов и мер, об-щая цель которых - впервые в истории России создать не "государеву", а публич-ную государст-венную службу, которая отвечала бы критериям эффективно-сти, профессионализма и соответствия потребностям форми-рующегося гражданского общества. При этом упор был сделан как на мировой опыт действующей практиче-ски во всех раз-витых странах так называемой merit system (системы заслуг и дос-тоинств), так и на долголетнее изучение отечественной специфики. Были выделены ряд принципов построения на-шей госслужбы, к изложению которых мы и перехо-дим.

1. Принцип приоритета профессиональных качеств

Этот, пожалуй главный, "несущий" принцип всей конструк-ции включает в себя более конкретные "подпринципы", т.е. правила, обеспечивающие его реализа-цию на практике, а именно:

1) Конкурс на замещение всех возникающих в госаппарате вакансий, кроме:

а) политических должностей;

б) должностей, на занятие которых нет избытка претенден-тов; в этом случае действует аттестационный порядок назначе-ния. Это позволит существенно расши-рить "рынок" кандида-тов, до сих пор в значительной мере отражающий закон цир-куляции между несколькими административными "сосудами", привлечь людей из внеаппаратных и внеполитических сфер и тем самым влить в аппарат столь необ-ходимую "свежую кровь". В то же время это подтолкнет к самосовершенствова-нию претендующих на служебное продвижение работников самого учреждения, кото-рым при прочих равных условиях должен отдаваться приоритет. Иными словами, при продвиже-нии по лестнице административной карьеры предпочтение должно отдаваться наличию положительного профессиональ-ного опыта работы на анало-гичных или предшествующих ступенях; однако должен быть открыт и канал для ротации кад-ров, для "бокового входа" талантливых людей из внеаппаратных сфер (бизнес, наука, производство, военная служба) на достаточно высокие должност-ные уровни, помимо админист-ративной лестницы. По некоторым должностям кон-курс мо-жет носить "полуоткрытый" характер, т.е. к участию в нем бу-дут допус-каться лишь люди, уже находящиеся на государст-венной службе либо имеющие опыт работы в этой сфере. Воз-можны и другие кадровые "фильтры", так что вряд ли есть ос-нования опасаться наплыва кадров, неприемлемых с государ-ственной точки зрения.

2) Создание четко и объективно работающей системы от-бора и оценки кад-ров, направленной на привлечение, поощ-рение, удержание и продвижение лучших, достойнейших и, с другой стороны, на удаление кадрового "балласта". Для этого, с нашей точки зрения, необходимо наличие следующих меха-низмов:

а) четко прописанной и доступной для ознакомления сис-темы критериев от-бора, поощрения и продвижения работни-ков по результатам квалификационных экзаменов и аттеста-ций на основе их квалификации и деловых качеств, а не вы-слуги лет;

б) аттестационных комиссий со смешанным составом, т.е. включающих не только сотрудников проводящего аттестацию учреждения, но и привлекаемых на ротационной основе сто-ронних членов - работников кадровых служб других учре-жде-ний, преподавателей вузов, готовящих кадры управленцев и т.п.;

в) апелляционных комиссий для несогласных с оценкой их труда служащих, обращение в которые, впрочем, будет воз-можно только по серьезным, специально оговоренным осно-ваниям, дабы не поощрять неосновательных жалоб и конфли-к-тов.

3) Контрактный механизм взаимоотношений служащего и госоргана, что по-зволит придать этим отношениям большую для обеих сторон определенность по-средством четкой фикса-ции их прав и обязанностей, условий вознаграждения и при-вилегий, при необходимости - специальных требований и ог-раничений, обу-словленных характером службы, а также других элементов их правоотношений. Контракты должны заклю-чаться на достаточно большой срок (скажем, на 5 лет), подле-жать автоматическому продлению и расторгаться лишь по чет-ко обусловлен-ным в них основаниям, предусмотренным тру-довым законодательством.

Детали контрактной системы должны быть проработаны в Кодексе государ-ственной службы. Таким образом, предлагае-мая система полностью сохраняет воз-можности пожизненной административной карьеры, в то же время придавая ей боль-шую гибкость и юридическую определенность и повышая уровень правовой защищенности работников. Последнее обстоя-тельство усилит положительную тру-довую мотивацию служа-щих и тем самым будет "работать" на утверждение при-орите-та профессиональных достоинств.

2. Принцип статусного разделения политических и "карьерных" адми-нистративных должностей

К политическим государственным должностям относятся те, назначение на которые производится по политическим крите-риям, на внеконкурсной основе и в соответствии с закреплен-ной Конституцией РФ и высшими законами субъектов Феде-рации кадровой номенклатурой Президента, других федераль-ных и регио-нальных органов и должностных лиц. Увольнение с этих должностей также произ-водится по упрощенной проце-дуре и зачастую по сугубо политическим, а не ква-лификаци-онным или иным деловым характеристикам. Таким образом, эти должно-сти явно отличаются по статусу от "карьерных" ад-министративных должностей. И все это - обычная, нормаль-ная практика.

Однако юридические последствия снятия с этих должно-стей явно не прора-ботаны в законодательстве, что зачастую порождает стремление всеми силами удержать занимаемое ли-бо занять аналогичное кресло, а порой, напротив, ставит в весьма нелегкое положение "без вины виноватого" высоко-квалифицированного че-ловека, отстраненного по политиче-ским соображениям, которые нередко тождест-венны конъюн-ктурным или субъективным. Поэтому, учитывая повышенный риск подобных должностей и огромную ответственность зани-мающих их лиц, следует снабдить их "позолоченными пара-шютами", т.е. выходными льготами в форме либо пожизнен-ной пенсии в размере 50-80% должностного оклада по оставленной должности (в зависимости от длительности работы в ней и ее оценки лицом или органом, обладающим правом на-значения и увольнения), либо предоставить право сдачи экза-менов на достаточно высокий классный чин, дающий в свою очередь право на занятие соответствующей постоянной "карь-ерной" должности. К числу последних относятся все должно-сти в госаппарате, кроме установленных законом политиче-ских Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. Оболонский А.В. - М.: Дело, 1999..

3. Принцип компенсируемых ограничений

Поступая на государственную службу или занимая в ней долж-ность опреде-ленного уровня, человек принимает на себя до-полнительные обязательства и огра-ничения по сравнению со статусом "обычных" граждан. Например, ограничения на по-литическую и коммерческую деятельность, на гражданство, на использование средств зарубежных "спонсоров"; ограничения, связанные с секретностью, особый порядок декларирования доходов установлены законодательно. Ограничения на пуб-личные выступления по вопросам служебной деятельности, особенно по поли-тически "деликатным" вопросам, регулиру-ются на полуформальном уровне или даже на уровне норм ад-министративной морали. К сожалению, у нас слишком часто и безнаказанно пренебрегают этими ограничениями. Но так или иначе, они существуют. Поэтому представляется справед-ливым и прагматически целесооб-разным компенсировать их материально и морально, через определенные привиле-гии. Иначе государственная служба еще более теряет (для честных людей) свою и без того не слишком высокую привлекатель-ность, что входит в явное противоречие с первым принципом нашей концепции, а нечестным дает своеобразное моральное оправдание. Действующий Закон отчасти решает эту задачу через гарантию спец-медобслуживания, а также льготный поря-док пенсионного обеспечения (послед-ний, впрочем, насколь-ко мы знаем, практически не действует из-за отсутствия средств).

Мог бы быть полезен опыт мер, принятых в этой сфере правительством М.Тэтчер. Оно установило конт-роль над "эффектом вращающейся двери", т.е. ми-грацией ра-ботников между госслужбой и коммерческими структурами, а также над "эффектом шлепанцев", т.е. переходом бывших вы-сокопоставленных сотрудников госаппарат после их отставки в фирмы той сферы, которую они недавно куриро-вали, в свя-занные с их предыдущей работой банки и т.п., поскольку эти "эффекты" стимулируют коррупцию, приводят к утечке в сфе-ру бизнеса государственных сек-ретов, подрыву принципа ра-венства условий на конкурсах за получение госзаказов и пр. Теперь бывший госслужащий, чтобы осуществить подобные перемещения в течение 2 лет после своей отставки, должен получать санкцию соответствующего госоргана.

4. Принцип приоритета прямых денежных выплат над "теневыми" льготами и привилегиями

Не вдаваясь в вопрос об абсолютных размерах выплачиваемых государст-венным служащим сумм, ограничимся проблемой необходимости "переворачива-ния пирамиды". Сейчас в рос-сийской госслужбе соотношение прямых и косвенных выплат и льгот составляет для ряда категорий служащих, по разным оценкам, 1:4, 1:5 и даже более в пользу косвенных. Возможно, это и позволяет хоть как-то удер-жать часть квалифицирован-ных кадров. Но и ущерб от такого унаследованного еще от ста-линских времен способа решения проблемы тоже весьма ве-лик и многоме-рен. Прежде всего любая теневая привилегия есть разновидность тайного соглаше-ния и потому содержит в себе негативный нравственный потенциал, а также по-тенциал для злоупотреблений как со стороны "дающего", так и со сто-роны "беру-щего" (к тому же для "дающего" открываются воз-можности произвола). Кроме того, теневая привилегия в силу своей якобы "бесплатности" по определению все-гда использу-ется менее эффективно, чем то, за что платится сполна. Вспомним хотя бы навязшие в зубах еще с перестроечных вре-мен, но до сих пор так и не ре-шенные проблемы государственных дач и слу-жебных машин. И это лишь вершина айсберга.

Поэтому представляется необходимым сделать тайное яв-ным и перевернуть соотношение: существенно увеличить пря-мые денежные выплаты и одновременно резко сократить пре-доставляемые за казенный счет льготы и привилегии. Разуме-ется, это не так просто: с одной стороны, можно представить общественную реак-цию на резкое повышение зарплат нашим отнюдь не жалуемым в общественном мнении чиновникам и всевозможные политические спекуляции на этом, с другой - очень непросто перевести в режим рентабельности десятиле-тиями создававшуюся для обслуживания "спецнужд" элиты инфраструктуру. Но, думается, дело того стоит, ибо меры в этом направлении эффективно послужат превращению "госу-да-ревой" службы в публичную и изменят отношение общест-ва к управленческому аппарату. К тому же мы открытым пу-тем установим конкурентоспособный на рынке труда уровень оплаты чиновников, чем стимулируем приток достойных кан-дидатов, сохранение лучших кадров и эффективную и интен-сивную их работу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5