Характеризуя отличия административной власти от власти высшего руководства , профессор Бахрах Д.Н. определил министров , губернаторов и других администраторов как людей , которые служат высшей государственной власти , претворяют её решения в жизнь. А для этого они наделяются властью , которая называется административной , то есть властью , находящейся в подчинении высшей власти.22 Бахрах Д.Н. Административное право России. - М., 2000. С. 9. Подтверждая свои выводы профессор Бахрах Д.Н. приводит определение администрации данное французским учёным Р. Драго : “Администрация - совокупность людских и материальных средств , призванных обеспечивать под руководством политической власти исполнение и применение законов … Цели администрации никогда не бывают первичны , они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий , порученных ей основополагающими государственными органами”33 Драго Р. Административная наука. - М., 1982. С. 5-6. Как вывод воспринимается первый из перечисленных профессором Бахрахом Д.Н. признаков административной власти - её вторичность , её подчинённое положение , зависимость от высшей власти.44 Бахрах Д.Н. Указ . соч. С. 9. Примечательно , что раздел VII в учебнике “Административное право России” проф. Бахраха Д.Н. озаглавлен “Режим законности (правозаконности) в деятельности государственной администрации” (курсив - мой).

Однако , хотя , используя формально-юридический метод исследования , я и сделал выводы об особом содержании понятия “государственное управление” , отличном от содержания подразумеваемого деятелями права , далее в работе я буду выполнять исходя из понимания государственного управления как формы исполнительной деятельности административных органов государственной власти. В данном случае, наличие противоречия объясняется изменением общественно-политической обстановки в государстве , а также подходов в исследовании государственно-правовых явлений.

Выводы по настоящей главе о необходимости наличия в системах обеспечения законности не только управляющего воздействия со стороны уполномоченных государственных органов , но и элементов управляющего воздействия со стороны управляемых , необходимо применить в дальнейшем для выяснения оптимально эффективного построения системы административных органов государства а также разработки используемых ими способов обеспечения законности. Но такие выводы принципиального характера являются идеализированными. При применении их в чистом виде возникает существенное противоречие , сводящее на нет любое управляющее воздействие в системе и останавливающее её развитие (функционирование). Практика существования цивилизованного общества выработала особый механизм “сдержек” и “противовесов” когда управляющему воздействию противопоставляется воздействие контролирующее в том объёме который необходим для эффективного функционирования системы. По сути , существование определённых способов обеспечения законности в государственном управлении , как количественная величина есть величина непостоянная. Для достижения самой законности система и содержание способов могут меняться в зависимости от политической, экономической и общественной ситуации. В данной связи важно определить совокупность тех способов , которые при своём существовании позволили бы достичь максимального уровня законности в управлении государством и обществом исходя из принципов достаточности и целесообразности.

Глава 2. Общее понятие законности. Понятие способов обеспечения законности в государственном управлении.

Законность в юридической науке понимается как “неуклонное исполнение законов и соответствующих им иных правовых актов органами государства , должностными лицами, гражданами и общественными организациями”11 Юридический энциклопедический словарь. - М., 1984. С. 101.. Проф. Атаманчук Г.В. определял законность как “систему юридических правил , норм , средств и гарантий с соответствующими им государственными структурами , призванную обеспечивать практическую реализацию законов и других правовых актов”.22 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. .223. Там же автор указывал на несколько трактовок понятия “законность” , содержащихся в юридических работах. Так , под законностью в государственном управлении обычно подразумевают либо метод , либо режим деятельности государственных органов и органов местного самоуправления. При трактовке в качестве метода законность сводится к совокупности способов , приёмов и средств , с помощью которых управленческая деятельность вводится в “русло” законов , направляется на исполнение законов , причём в установленных законами формах и признанными законами методами. Рассмотрение законности как режима ведёт к отождествлению её с таким принятым в государстве порядком , в соответствии с которым (или при котором) все правовые акты и организационные действия государственных органов осуществляются исходя из духа и буквы закона , в рамках сущности права. Во многих статутных документах законность понимается и как принцип , соблюдать который необходимо в практической деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.33 Там же. С. 224. Проф. Бахрах Д.Н. обращая внимание на качество юридических законов и их соответствие объективно существующим социальным связям выделял важную сторону законности в её определении как режима взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти , который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности , её всестороннему совершенствованию , формированию и развитию гражданского общества , успешной деятельности государственного механизма.11 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 602. Однако , в той же книге на стр. 410 читаем определение правового режима как системы норм права , которая регулирует деятельность , отношения между людьми по поводу определённых объектов. При этом автор различает юридическую сторону режима (систему правил) и фактическую сторону (реальное осуществление правовых норм). Таким образом , очевидно , что проф. Атаманчук Г.В. подходит к определению законности с материальной стороны , так как выделяет в понятии материально выраженные явления - систему правовых норм , институты власти их применяющие , средства и гарантии обеспечивающие применение норм права. У профессора Бахраха Д.Н. наблюдается сущностно-функциональный подход к понятию законности , так как он выделяет ещё и деятельность по применению исполнению) правовых норм. Но выделяя те или иные стороны в рассматриваемом понятии все авторы имеют в виду явление , относительно которого у них сложилось , в общем то , единое мнение. Так , Атаманчук Г.В. писал , - “При любом подходе к законности её смысл состоит в том , чтобы выраженные в правовых нормах (правилах поведения) позитивные обязывания были исполнены , дозволения использованы , запреты соблюдены , закон реально выполнял свою роль в жизни государства , общества , конкретного человека”22 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 223.. Мне видится , что понятие законности при своей достаточной определённости , может и должно рассматриваться широко , так как оно охватывает значительное количество общественных и правовых проявлений.. Все подходы авторов к этому понятию характеризуют разные элементы единого целого. Поэтому , законность включает в себя одновременно и систему правовых норм (правил) ; и совокупность структур обеспечивающих их соблюдение ; и систему средств и гарантий реализации норм права ; и практическую деятельность субъектов по единообразному пониманию и применению законов ; и ряд принципиальных положений , соблюдать которые необходимо в деятельности органов власти и граждан ; и совокупность прав и обязанностей субъектов правоотношения. На мой взгляд , только учёт всех этих элементов даст нам понимание смысла законности , необходимое для осуществления практических выводов в данной работе.

Тесно связана с законностью такая форма общественной связи как дисциплина. Эта форма свидетельствует о признании и соблюдении человеком согласованных правил , норм , процедур поведения , общения , ведения определённых дел. Дисциплина , будучи тесно связанной с законностью , может рассматриваться как одно из средств её обеспечения. Профессор Атаманчук Г.В. даёт следующее определение дисциплины : “…видится всё же понимание дисциплины в государственном управлении в качестве фактического поведения персонала государственного аппарата , которое отражается в управленческих решениях и действиях , а также в управленческом (служебном) общении”.11 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 235. То же указывается Ю.М. Козловым , который писал , что дисциплина предполагает неуклонное исполнение законов , иных нормативных актов вышестоящих органов всеми работниками государственного аппарата , а также лицами , непосредственно занятыми в сфере материального производства и социально-культурного обслуживания населения.22 Советское административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. - М., 1985. С. 252. Однако , в учебнике административного права под редакцией Козлова Ю.М. и Попова Л.Л. 1999 года издания встречаем трактовку понятия государственной дисциплины с более широким субъектным охватом . Так , под дисциплиной понимается: “…сознательное повиновение всех граждан порядкам и правилам , установленным государством и его полномочными органами , строгое соблюдение норм поведения , согласованность в действиях (курсив - мой) , а что касается государственных служащих , то выполнение ими общих и должностных обязанностей и распоряжений руководителей”33 Административное право /Под. ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 432.. С таким широким подходом согласиться нельзя. Государственная дисциплина всегда отличается подчинение руководящим указаниям вышестоящих должностных лиц нижестоящих структур. Руководящие указания , данные во исполнение закона не являются законом сами по себе. Подчинённые обязаны выполнять приказы и распоряжения руководителей в силу служебной и трудовой зависимости , коей не наблюдается по отношению к гражданам государства. По отношению к гражданам в каждом конкретном случае (отношении) властные указания администрации принуждают к исполнению закона , посредством силы административного акта или требования изданных в пределах компетенции должностного лица . Поэтому , в данном случае можно говорить не о дисциплине а о законности , то есть обязанности соблюдения закона каждым гражданином. Тем более , что круг субъектов дисциплинарного воздействия всегда индивидуально определён по причине структурности системы органов власти, когда как властное воздействие на граждан не предполагает точного определения того , к кому будет применено и применяется по мере необходимости приведения отношения в рамки закона.

С понятием законности тесно связано понятие целесообразности. Нормы административного права в некоторых случаях носят управомочивающий (дозволительный) характер, позволяя должностному лицу в конкретной ситуации с учётом реальных обстоятельств сделать выбор между возможными линиями поведения или действиями. В условиях чрезвычайных ситуаций законом не предусматриваются даже возможные линии поведения , не говоря уже о фактическом составе принимаемых решений. В таких ситуациях чиновник может действовать на своё усмотрение , то есть наиболее целесообразным и рациональным образом. Действия должностных лиц будут целесообразными в том случае , когда при условии отсутствия их прямой регламентации законом , тем не менее эти действия будут приводить к достижению поставленной задачи или цели , при строжайшем соблюдении основных принципов деятельности системы органов власти (принципов права) и прав граждан. Целесообразность допустима и возможна только в рамках законности , учитывая её принципиальную составляющую. При любых обстоятельствах не могут быть нарушены основные начала законодательства, выраженные в его принципах , и права , понимаемого как объективное начало общественной жизнедеятельности людей.

Таким образом , с учётом ранее изложенных на основе кибернетики выводов о взаимодействии управляющих и управляемых систем можно разделить меры обеспечения законности на внутренние и внешние. Внутренние меры предпринимаются для упорядочения самой системы , предназначенной для реализации режима законности, со стороны её вышестоящих структур. Наиболее значимой здесь будет связь любой деятельности с понятием дисциплины и целесообразности. Внешние меры предпринимаются для упорядочивающего воздействия на любой не связанный функционально с управляющей системой объект. Учитывая , что любая норма права есть общеобязательное правило поведения , а деятельность всякого , на которого она распространяется , должна ему соответствовать , правила поведения для служащих управленческо-административных структур и граждан существенно различаются. Граждане не связаны юридической зависимостью от должностных инструкций и указаний вышестоящих руководителей , и в этой связи деятельность их автономна. Деятельность же должностного лица детерминирована управляющим воздействием вышестоящей руководящей системы , составляющей , в то же время , одно целое с системой руководимой. Поэтому специфика применения мер обеспечения законности будет различна. Если рассмотреть меры применяемые к любому должностному лицу , то в первую очередь выясняется соответствие его деятельности ранее данным указаниям или установленным правилам посредством специфических методов получения информации. Анализ деятельности должностного лица , на основе поступившей информации , позволяет определить степень законности и отклонения от установленных параметров. При выявлении негативных фактов должностное лицо подвергнется дисциплинарной ответственности , применяемой вышестоящим должностным лицом или органом внутри управляющей системы. То же должностное лицо может быть подвергнуто административному или уголовному воздействию но уже со стороны иной управляющей системы , а вышестоящие должностные лица ограничиваются мерами выявления нарушения и разработкой мер , направленных на предотвращение подобных нарушений. Что касается граждан , как управляемой системы , то отсутствие иерархической служебной подчинённости определяет иной набор мер обеспечения законности. В этой связи законность раскрывается через следование общеобязательным правилам поведения.

Существует определённое мнение , что практический контроль за законностью (реализация законности) осуществляют определённые структуры государства. Применяемые такими структурами “… различные правовые и организационные формы и методы деятельности , практические приёмы, операции обобщённо называются способами обеспечения законности”11 Административное право / Под ред. Козлова Ю.М. Попова Л.Л. - М., 1999. С. 433. Соответственно способы обеспечения законности образуют систему , элементы которой обладают рядом общих признаков. Помимо этого способом обеспечения законности признаётся вся государственно-правовая деятельность органов обладающих юридически-властными полномочиями , осуществляемая по вопросам обеспечения законности.22 Административное право Российской Федерации/ А.П. Алёхин , А.А. Кармолицкий , Ю.М. Козлов. - М. , 1997. С. 365.

В данном случае возможность применения методов , форм и приёмов деятельности как способов обеспечения законности ограничена системой государственных органов , что , на мой взгляд , неполно и не отражает действительности. Забегая вперёд , следует отметить , что деятельность граждан по обеспечению законности также облечена в формальные правовые рамки. Так , законом РФ “#G0Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан” 1993 г. № 4866-1 (с изменениями и дополнениями от 14 декабря 1995 года) статьёй 2 предусмотрено , что #G0каждый гражданин имеет право получить, а должностные лица, государственные служащие обязаны ему предоставить возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Статья 4 гласит , что #G0гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы.11 Российская газета. 1993. № 89. Формальные элементы жалобы , являющейся письменным документом , установлены , например, Гражданским процессуальным кодексом РСФСР. Очевидно , что гражданин , получая информацию от должностного лица о его действиях , осуществляет контроль за степенью их законности, делая субъективный вывод. Но в силу отсутствия правовых знаний выводы гражданина о соответствии закону действий контролируемого требуют подтверждения или опровержения со стороны уполномоченных органов. Таким образом , наряду с уполномоченными органами граждане и их объединения тоже осуществляют практический контроль за законностью.

Органы , занимающиеся вопросами обеспечения законности и соответствующей практической деятельностью , наделены определёнными властными полномочиями по отношению к подконтрольным структурам. В той или иной мере контроль осуществляют государственные органы судебной , законодательной и исполнительной власти а также общественные структуры. Наряду с органами входящими в систему государственных контрольными функциями наделены органы местного самоуправления.

Что касается общих мер обеспечения законности , необходимо отметить такой важный , на мой взгляд , аспект как правовое регулирование государственного управления (деятельности органов административной власти). Речь идёт об основных принципах повседневной деятельности административных органов , а также взаимодействия с иными участниками административного правоотношения. Под правовым регулированием понимается : “… деятельность государства (уполномоченных им органов) по изданию юридических норм (правил) поведения людей , обязательных в исполнении , которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата”11 Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 207.

. В юридической литературе государственное управление , связанное в сущности с административной деятельностью , относится к тем правовым явлениям , где свободная воля участников жёстко ограничена. Административные органы и должностные лица обязаны действовать в определённом направлении и определённым образом . В своей деятельности такие органы призваны решать не столько частные задачи обратившихся лиц или проблемы жизнедеятельности конкретных субъектов , сколько вопросы стоящие перед всем обществом и государством. То есть , через решение частных вопросов в каждом конкретном случае , административная власть осуществляет приведение совокупности общественных отношений в установленное законом общее для всех русло . Внутренние отношения между органами административной власти или служащими этих органов также подвержены правовому регулированию , однако , такое правовое регулирование , в конечном итоге , подчинено запросам общества . Административные органы не могут действовать сами по себе , их цели и задачи направлены на удовлетворение желаний людей. Даже структурно-организационные процедуры внутри любого органа , направленные на наиболее эффективное решение задач и достижение целей , служат наиболее быстрому и полному решению проблем (потребностей) человека и общества. Здесь уместно привести принцип достаточной необходимости количества управленцев для решения поставленных задач , учитывая склонность администрации и управленческих структур плодиться не зависимо от потребности в них общества. Само же управляющее воздействие органов государства (административных) формируется и реализуется тогда , когда у управляемых объектов возникает в этом потребность. В своей властной деятельности государственные органы уполномочены не только привлекать к ответственности за нарушение закона но и способны определять условия существования человека , посредством издания обязательных правил. Такие полномочия также требуют правовой регламентации , чтобы власть не была использована во вред обществу в интересах лиц наделённых ею. Поэтому в государственном управлении всё должно быть прописано юридически , в том числе суть свободной деятельности (дозволение) соответствующих органов и её границы. Вмешательство в деятельность хозяйствующих субъектов , особенно такое , которое может причинить убытки , например , приостановление производства , должно быть обусловлено лишь обстоятельствами угрожающими охраняемым законом интересам (благам) или могущими привести к тяжким последствиям. Негативные последствия в необходимых случаях должны быть значительно менее значимы чем угроза общественной безопасности. Так же и меры административной ответственности должны применяться должностным лицом при условии сочетания нескольких факторов , во-первых , возможность применения ответственности должна быть чётко регламентирована законом , то есть в законе должно содержаться общеобязательное правило , запрет на нарушение которого обеспечивался бы санкцией ; во-вторых , виновные действия нарушителя должны содержать состав административного нарушения ; в третьих , привлечение нарушителя к ответственности должно осуществляться в чётко указанном законом процессуальном порядке. Исходя из приведённых предпосылок , для примера , приведу гражданское дело Холмского городского суда по жалобе гражданина Ефимова Н.И. на постановление о привлечении его к административной ответственности за нарушение закона РФ “Об исполнительном производстве”11 Дело № 2-1338/01 за 2001 г. Холмского городского суда.. Содержащаяся в законе “Об исполнительном производстве” в ст. 87 формулировка об ответственности за неисполнение законных требований судебных исполнителей была истолкована последними чрезмерно широко. По мнению должностных лиц любое их требование является законным. На основании этого и был привлечён к ответственности гр. Ефимов. Суд также не определил , какие требования являются законными. На мой взгляд требование должностного лица законно когда возможность этого требования указана законом. Таким образом недостаточное нормативное определение общеобязательного правила привело к административному наказанию невиновного. Поэтому, в интересах законности, необходимо чётко регламентировать полномочия и процедурные действия должностных лиц , не допуская двусмысленного или слишком широкого толкования нормы. Если в некоторых случаях невозможно охватить законом все возможные варианты поведения и способы действий , необходимо устанавливать не только общие принципы деятельности органа или структуры , но и принципы различных совокупностей действий или полномочий , гарантирующие от произвола чиновника.

Страницы: 1, 2, 3