Программы поддержания правопорядка с привлечением населения, о чем говорится в данной статье, показывают, что в Латинской Америке участие граждан в деятельности полиции не входит в число первоочередных задач полиции и что граждане плохо подготовлены к взаимодействию с полицией в решении касающихся их проблем безопасности.

В этом отношении есть три возможных модели для установления взаимосвязи между полицией и гражданами. Первая придает особое значение существованию центральной комиссии, которая принимает участие в обеспечении безопасности в данном районе. Членами таких комиссий являются представители разных секторов, обычно правительственных учреждений и неправительственных организаций, а также представители самой полиции. Такие комиссии дают возможность для дискуссий и размышления и лишь редко разрешают принимать обязывающие решения. В случае смешанной модели районные комиссии могут дополнить центральную комиссию. Третья возможность заключается в том, что взаимоотношения между полицией и обществом являются полностью децентрализованными и сама полиция способствует созданию комитетов по предупреждению преступности в юрисдикциях, соответствующих определенным полицейским участкам.

Эксперимент в Вилла Нуева является примером первой модели. В начале проекта Муниципальный совет по проблемам обеспечения безопасности граждан был создан с представителями всех институтов (учреждений) и агентств, заинтересованных в этом вопросе. Задача Совета состояла в координировании деятельности по борьбе и предупреждению преступности. Совет создал Исполнительный комитет, ответственный за проведение мероприятий, согласованных с Советом. Члены Комитета встречались, по меньшей мере, раз в неделю до конца 2000 года. Оставшееся время члены комитета посвящали различным видам деятельности, предусмотренной в плане. Исполнительный комитет способствовал укреплению сотрудничества между полицией, правительственными учреждениями и частным бизнесом (Chinchilla, 2004).

В г. Сан-Паулу была введена смешанная модель; к осуществлению программы здесь приступили с создания центральной комиссии, названной Консультативной комиссией по проблемам поддержания правопорядка с привлечением населения, созданной полицией. Члены комиссии играют только совещательную роль, но их мнение зафиксировано в официальных документах о претворении в жизнь новой стратегии. Эта консультация на уровне штата была дополнена на местном уровне многочисленными советами общественной безопасности, которые организуют мероприятия в сотрудничестве с полицией.

Для поддержки военной полиции была мобилизована сеть местных организаций. Одним из самых ощутимых выражений этой поддержки является пожертвование денег на нужды полиции, а также работа волонтеров в небольших районных полицейских участках. Граждане общества также организуют районные группы по обеспечению безопасности граждан, с помощью которых они сотрудничают, распространяя информацию о подозрительных лицах в их секторах. Подготовка граждан, которые участвуют в работе местных комитетов, является существенно важным моментом для того, чтобы участвующие в подобных программах граждане не жаловались на то, "что полиция ничего не предпринимает для эффективного сотрудничества при разработке мер для разрешения существующих проблем безопасности в Боготе. Национальная полиция сотрудничает с местными отрядами безопасности (Local Security Fronts) и с преподавателями курсов по вопросам обеспечения безопасности граждан. Местные отряды безопасности объединяют жителей данного конкретного района для того, чтобы они вместе сотрудничали и оказывали помощь полиции. Руководителями являются волонтеры, которые устанавливают телефонную связь и налаживают другие виды сотрудничества между жителями для того, чтобы они могли помогать друг другу в случае чрезвычайных обстоятельств. Преподаватели курсов по обеспечению безопасности граждан проводят подготовку лиц, содействующих поддержанию правопорядка и общественного спокойствия. На этих курсах им объясняют нормы действующего уголовного кодекса, принципы организации и функции полиции и какие действия могут предпринять граждане с целью предупреждения преступности.

Одним из некоторых видов оценки степени эффективности функционирования Общественных советов было исследование, проведенное Центром по изучению вопроса общественной безопасности (CRISP) в федеральном университете Minas Gerais. Переменные величины, используемые при анализе этой оценки, классифицировались как несуществующие, низкие, средние и высокие. Согласно этой оценке деятельность большинства Советов, функционирующих в течение года после их создания, характеризовалась как на среднем уровне, а нескольких как очень хорошо. Уровень членства в большинстве Советов оценивался как низкий и средний, несмотря на усилия, предпринятые для того, чтобы привлечь новых членов. Уровень членства ниже в тех районах, где отмечался более высокий уровень насильственных преступлений и в тех районах, где выше неоднородность социальных классов. Способность большинства Советов контролировать работу полиции получила низкую оценку. Участие в заседаниях было оценено как низкое или среднее, но, по крайней мере, отмечается какая-то деятельность в этом направлении. В моделе поддержания правопорядка с привлечением населения участие граждан должно быть автономным от полиции для того, чтобы граждане могли наблюдать за работой полиции и доводить до сведения полиции о первоочередных потребностях и пожеланиях граждан общества. Тем не менее, что касается местного начальства, то уровень автономности у них низкий или в 11 случаях ее вообще не существует, средний - в восьми случаях и высокий - только в одном Совете. И, наконец, полицейские более высокого звания, принимающие участие в работе Советов, продемонстрировали более высокий уровень поддержки программ; в то время как полицейские более низкого звания меньше понимали задачи и функции Советов.

Как указывалось выше, одним из основных факторов, влияющих на функционирование Советов, по-видимому, был уровень преступности в том или ином конкретном районе. В районах с более высоким уровнем преступности отмечалось понятное нежелание сотрудничать с полицией. В районах с более низким уровнем преступности также отмечалась более активная поддержка Советов со стороны полицейского начальства, тогда как в районах с более высоким уровнем насильственных преступлений полицейские более высокого звания предпочитали использовать более принудительные методы вмешательства.

Взаимоотношения между полицией и другими государственными учреждениями

Объективная и субъективная безопасность населения зависит не только от полиции и следовательно модель поддержания правопорядка с привлечением населения предполагает необходимость сотрудничества полиции с целью решения проблем обеспечения безопасности граждан путем эффективного координирования (согласования) деятельности с другими государственными учреждениями.

В процессе осуществления проекта в Вилла Нуева создание Муниципального Совета по проблемам безопасности граждан (MCSC) привело к ряду инициатив, которые требовали согласования деятельности между полицией, муниципалитетом, государственными обвинителями, судьями и государственными защитниками. В частности создание Совета предусматривало внесение предложений и реализацию решений, как например улучшение освещения улиц. Сотрудничество полиции с судьями позволило суду быстрее принимать решения, уменьшить количество лиц, содержащихся в полицейских камерах заключения, и более эффективно использовать денежные средства (Chinchilla, 2004). Насущная проблема общественной безопасности заставила муниципальную администрацию г. Minas Gerais оказать финансовую помощь полиции. Мэр г. Белу-Оризонти на выборах объявил, что будет выделено $ 2 миллиона на приобретение дежурных полицейских автомашин, имеющих радиосвязь с участком, вооружения для полиции и на создание баз данных для Общественного Совета. Однако, отсутствие организованного координирования деятельности между полицией и местными органами власти означает, что эти ресурсы используются для поддержки традиционных реагирующих стратегий, вероятнее всего это объясняется тем, что полиция предпочитает такой вид поддержания правопорядка. Организованное координирование предполагает, что органы местной власти обладают определенными правами, что касается обеспечения безопасности, и что полиция не может единолично брать на себя ответственность за решение местных первоочередных задач при планировании своей деятельности. Отсутствие четко очерченных прав муниципалитетов осложняет координирование деятельности между органами местной власти и полиции.

В большинстве стран Латинской Америки полиция находится под эгидой центральной или региональной власти. Совсем другая ситуация наблюдается в Северной Америке, где между обществом и органами местной власти существует тесная связь, когда полиция также является местной и полностью децентрализованной. Если усилия в области установления институционного сотрудничества между полицией и другими государственными учреждениями в Латинской Америке не являются систематическими, как этого можно было ожидать, то это также происходит в результате того, что полиция не хочет взять на себя ответственность за удовлетворение требования о принятии городских и социальных мер, что как она считает не входит в сферу ее компетенции.

Результаты осуществления программ поддержания правопорядка с привлечением населения.

Оценка влияния программ поддержания правопорядка с привлечением населения на уровень боязни преступлений среди населения и на процент преступности не является совершенно точной, поскольку не было проведено сравнений между районами, в которых осуществлялись эти программы, и теми районами, в которых имело место традиционное патрулирование. Кроме того, Вилла Нуева является единственным городом, где исследования с целью изучения вопроса о виктимизации проводились до и после осуществления программы. В других трех случаях мы должны полагаться на данные полиции о числе зарегистрированных преступлений. Что касается Вилла Нуева, то здесь было проведено два исследования с целью изучения вопроса о виктимизации. Первое исследование было проведено до того, как приступили к осуществлению проекта в 1998 году, а второе исследование было проведено в 2000 году. Результаты последнего из двух названных исследований показали 10% снижения числа лиц, сообщивших о том, что они стали жертвами преступлений в последние месяцы: цифра снизилась с 34% до 23,8%. Это снижение уровня преступлений, возможно, произошло в результате усиления полицейского патрулирования и контроля за предприятиями, занимающимися незаконной торговлей алкогольными напитками (Chinchilla, 2004).

Также важно подчеркнуть, что результаты интервьюирования, проведенного в марте 2000 года, показали, что проект поддержания правопорядка с привлечением населения получил широкую поддержку, и интервьюируемые высказали пожелание, чтобы он был продолжен. Однако, лица, интервьюируемые в августе 2001 года, выступили с единодушной критикой в связи с отсутствием продолжения проекта якобы из-за прекращения финансовой поддержки со стороны Межамериканского института по правам человека.

В г. Сан-Паулу оценка влияния программы была сделана с помощью опроса общественного мнения, проведенного в масштабе штата, и ряда других исследований. Исследования показывают, что общественное мнение о деятельности полиции имеет тенденцию к улучшению, но вследствие обширного масштаба исследования и отсутствия достаточно разъединенных данных непонятно, явилось ли это прямым последствием программы поддержания правопорядка с привлечением населения. Результаты обследований, проведенных службой опроса общественного мнения г. Сан-Паулу, показывают, что в 1997 году 74% населения больше опасалось полиции, чем доверяла ей. В 1999 году эта цифра уменьшилась до 66%. Кроме того, в 1997 году 73% населения считало, что полиция применяет чрезвычайные меры и силу при выполнении своих обязанностей, в 1999 году эта цифра снизилась до 49%. Несмотря на это, процент населения, по мнению которых деятельность полиции была неэффективной, увеличился с 22% в 1995 году до 43% в 1999 году (Folga, Сан Паулу, 2000). Однако, единственный способ для определения того, являются ли изменения в общественном мнении о полиции и об уровне боязни результатами применения модели поддержания правопорядка с привлечением населения, - это сделать так, чтобы инициаторы этих исследований сосредоточили внимание на тех районах, где применяется эта модель полицейской охраны общественного порядка. Было проведено два таких исследования. Первое было проведено Форумом по охране жизни (Forum for the Defence of Life) в Jardim Angela, в одном из районов г. Сан-Паулу с наиболее высоким уровнем насильственных преступлений. В опросе общественного мнения участвовало 945 жителей им бизнесменов этого города: хотели узнать их мнение о программе поддержания правопорядка с привлечением населения. Те респонденты, которые жили или работали на расстоянии менее километра от небольших районных полицейских участков, имели более полное представление о программе поддержания правопорядка с привлечением населения, о ее влиянии на безопасность граждан и об обращении с гражданами, чем те, кто жил или работал дальше от полицейских участков. Это наводит на мысль, что применение этой модели носит довольно ограниченный характер и она не охватывает всех жителей района.

Исследование, проведенное в 2000 году Латиноамериканским институтом по предупреждению преступности (ООН), акцентировало внимание на 23 районах с полицейскими участками, где поддержание правопорядка осуществлялось с привлечением населения, и на 23 районах без таких полицейских участков. Результаты этого исследования подобны тем, о которых упоминалось выше. В тех районах, где существует программа поддержания правопорядка с привлечением населения и жители знают о ней, уровень боязни ниже, жители более высокого мнения о работе полиции и они больше поддерживают эту программу, чем в тех районах, где программа существует, но о ней не знают, или там, где этой программы вообще нет (Kahn, 2003).

Результаты обоих исследований, по-видимому, говорят о том, что для воздействия программы поддержания правопорядка с привлечением населения на ощущение отсутствия опасности требуется сочетание личного контакта и определенной работы со стороны средств массовой информации с целью распространения сведений среди населения о существовании такой программы и о ее преимуществах. Но они также свидетельствуют о том, что эффективность программы очень зависит от физического присутствия полиции. Или вследствие отсутствия достаточного количества служащих полиции, или вследствие отсутствия инициативы в области содействия установлению более тесных взаимоотношений между гражданами и полицией, жители не всех районов знают о существовании программы поддержания правопорядка с привлечением населения.

Однако, оба исследования дают неутешительные данные о борьбе с преступностью. Что касается Jardim Angela, то большинство населения все еще считает, что полиция прилагает очень мало усилий для борьбы с торговлей наркотиками или многие даже считают, что она участвует в этом преступлении. Результаты исследования, проведенного Латиноамериканским институтом по предупреждению преступности (ООН), свидетельствуют о том, что наличие небольших полицейских участков, осуществляющих поддержание правопорядка с привлечением населения, не оказывает никакого воздействия на уровень виктимизации (Kahn, 2003). Эти результаты в какой-то степени отражены в официальных данных о преступности, зарегистрированных полицией. Действительно, как подчеркнул Месквита Нетто, в 2000 году процент убийств, роббери и краж уменьшился в столичном районе, но внутри штата этого не отмечалось, как раз в местах расположения небольших полицейских участков, которые в основном занимались патрулированием с привлечением населения (M. Neto, 2004).

Заключение

Как утверждает Дэвис, Хендерсон и Меррик (2003) при введении модели поддержания правопорядка с привлечением населения в развивающихся странах столкнулись с большими трудностями, поскольку в этих странах полиция имела незначительный опыт с демократической практикой. Оценки программ поддержания правопорядка с привлечением населения в развитых странах свидетельствуют о том, что полиция была подвергнута серьезным преобразованиям. Модель поддержания правопорядка с привлечением населения ввела новую систему внутренних ценностей, значительно сократила разрыв между полицейскими разных рангов и способствовала инновациям и повышению личной ответственности служащих полиции вместо централизованного дисциплинарного контроля со стороны центрального руководства. Модель поддержания правопорядка с привлечением населения пытается превратить служащих полиции в профессионалов правоохранительных органов, которые тщательно продумывают стратегические решения, которые бы отвечали требованиям граждан и давали бы эффект в борьбе с преступностью с учетом тенденций и разных видов преступлений. Понятно, что человеческие, материальные и организационные ресурсы полиции Латинской Америки и организационная структура правоохранительных органов в этом регионе совершенно разные, и продвижение в этом направлении связано с большими трудностями. В данной статье мы намекнули на культурный скептицизм относительно этих программ, который существует среди полицейских более низкого ранга, и на отсутствие у них подготовки в отношении решения проблемы, а также на недостаточное материально-техническое обеспечение и дефицит денежных средств, который испытывают полицейские службы региона, что ограничивает широкое осуществление этих программ после окончания экспериментальной стадии.

Для того, чтобы дать более точную оценку программ поддержания правопорядка с привлечением населения в Латинской Америке необходимо рассмотреть три аспекта: во-первых, непосредственные результаты существующих программ поддержания правопорядка с привлечением населения; во-вторых, способность этих программ вызывать более сложные, рассчитанные на длительный период преобразования или изменения в деятельности полиции; и, наконец, рекомендации, которые делают в результате осуществления этих программ. Различные программы, о которых упоминалось выше, имеют некоторое сходство: они укрепляют взаимоотношения между полицией и гражданами общества, но сами по себе они не приводят к трансформации полицейского института (полиции). Как мы уже указывали, существуют большие трудности, связанные с любой попыткой изменить чрезвычайно централизованные институты, особенно те, которые имеют дело с вышеупомянутыми проблемами.

Однако, это не означает, что эти программы являются бесполезными. Есть определенная польза как для полиции, так и для лиц, пользующихся услугами полиции. Программы поддержания правопорядка с привлечением населения пользуются поддержкой со стороны граждан общества, которые выступают за продолжение этого проекта. Инициативы в этом направлении также способствуют повышению репутации полиции. Более того, если граждане знают, что эти программы действуют, то у них снижается уровень страха. Но для полного снижения уровня страха у населения необходимо тесное взаимодействие между полицией и гражданами общества и особое внимание полиции следует уделять более бедным слоям населения. Результаты исследований не дали определенного ответа на вопрос о влиянии этих программ на снижение процента преступлений. Например, снижение преступности в Вилла Нуева могло произойти в результате усиления патрулирования и выборочной проверки и не обязательно в результате применения новой стратегии, основанной на привлечении населения. Также неясно, привели ли эти программы к общему уменьшению злоупотреблений или нарушений закона со стороны служащих полиции, хотя, по-видимому, они являются важным шагом в правильном направлении. Следует продумать, специальную методику проведения воспитательной работы с полицейскими, имеющими склонностью к допущению злоупотреблений, и вопрос о мерах их наказания.

Вполне возможно, что трудности, с которыми сталкиваются при осуществлении программ поддержания правопорядка с привлечением населения, по крайней мере, частично объясняются недостатками в процессе их претворения в жизнь. Например, до осуществления далеко не всех программ, о которых упоминалось выше, имело место тщательное их планирование для того, чтобы довести до максимума степень их эффективности и полезности. К осуществлению этих программ должны приступить после тщательно разработанного, достаточно финансируемого плана, в котором обозначен район цели для осуществления программы в соответствии с стратегическими критериями, позволяющими постепенное претворение в жизнь проекта и дающими возможность сделать правильную оценку. Для осуществления программ поддержания правопорядка с привлечением населения также необходимы хорошие рабочие взаимоотношения с органами местной власти и с гражданами, являющимися партнерами полиции в дебатах, в сотрудничестве (работе) и в оценке применяемых стратегий.

Служащие полиции должны быть достаточно широко информированы об осуществлении программ поддержания правопорядка с привлечением населения и одновременно должны быть организованы регулярные курсы подготовки по этому вопросу и специальные курсы обучения для служащих полиции разного ранга. Эти программы обучения должны быть основаны на конкретных примерах, так как у большинства полицейских нет опыта непосредственного участия в подобных проектах и преобладающая в полиции субкультура поддерживает традиционный подход к проблемам обеспечения безопасности. Полицейское руководство должно помнить о многих аспектах при планировании программы поддержания правопорядка. Кроме того, для того, чтобы граждане понимали, что программа в действии, необходимо видимое присутствие полицейских в виде полицейского патрулирования пешим ходом. Полицейские должны также иметь время для того, чтобы присутствовать на встречах с представителями населения или контактировать с гражданами на улице. Необходимы денежные средства для разработки и осуществления новых программ подготовки для полицейских и программ по проведению разъяснительно-воспитательной работы с гражданами общества, а также для издания и распространения соответствующей информации о программе. Существенно важным моментом является то, что бюджет позволяет давать постоянную оценку осуществлению проекта и его результатов сотрудникам учебных заведений, не связанных с полицией.

План программы также должен обеспечить, чтобы полицейские, закрепленные за данным географическим районом, оставались в этом месте в течение довольно длительного периода времени для того, чтобы гарантировать их стабильный и тесный контакт с гражданами. Для этого могут потребоваться изменения в политике в отношении личного состава полиции.

В большинстве случаев полиция, органы местной власти и ассоциация граждан по предупреждению преступности не координируют свою деятельность или не работают достаточно тесно в этом направлении. Программа поддержания правопорядка с привлечением населения не может осуществляться без полиции, для ее проведения также требуется участие граждан общества и органов местной власти, которые могут предложить программы по предупреждению преступности для того, чтобы дополнить работу полиции.

В Латинской Америке органы местной власти нередко берут на себя ответственность за осуществление подобных программ, тогда как полиция проводит параллельную работу, которая тесно не координируется с работой общественности (Dammert, 2001). Это частично объясняется тем, что муниципальные власти только недавно начали акцентировать внимание на вопросах обеспечения безопасности граждан общества и их позиция еще не совсем ясна. С другой стороны, полиция зависит от властей штата или национального правительства, и таким образом, механизмы, которые направляют их взаимодействие с органами местной власти, неясны или вообще не существуют. Такая ситуация указывает на необходимость координировать повестку дня и интересы между институтами и разными источниками законности и власти.

В общем, программы поддержания правопорядка с привлечением населения, которые в настоящее время осуществляются в Латинской Америке, следует рассматривать как шаг к приобщению граждан к работе полиции, а также как повышение их доверия полиции. Однако, еще рано рассчитывать, что эти программы приведут к институционным преобразованиям, имеющим место в развитых демократических странах. Программы поддержания правопорядка с привлечением населения продолжают практиковаться в Латинской Америке, но они имеют более ограниченное воздействие, чем первоначально ожидали их защитники (сторонники).

Страницы: 1, 2, 3, 4