Область образования была признана приоритетной (п. 1 ст.1 Закона), что подкреплялось определенными гарантиями со стороны государства, в том числе в финансово-экономической сфере (ст. 40 Закона). Образование объявлялось свободным от трансляции какой-либо идеологии: в государственных и муниципальных образовательных учреждениях, органах управления образованием не допускалось создание и деятельность организационных структур политических партий, общественно-политических и религиозных движений и организаций (п.5 ст.1 Закона).

Провозглашался приоритет общечеловеческих ценностей, гуманистический и светский характер образования (п.п. 1 и 4 ст. 2 Закона), демократический характер управления и независимость образовательных учреждений (п. 6 ст.2 Закона).

Свобода и плюрализм в образовании (п.5 ст.2 Закона) обеспечивались нормами, предоставляющими гражданам возможность создания негосударственных образовательных организаций (ст.11-1 Закона), свободу выбора образовательного учреждения (организации) и форм получения образования (п.1 ст.10; п.3 ст.12 Закона). Требование обязательности получения основного общего образования стало пониматься не как обязанность посещения государственной школы но главным образом как обязанность государства гарантировать гражданам получение образования данного уровня.

В целом содержание Закона свидетельствовало о том, что «российское образовательное право и государственная политика в этой области приблизились к общеевропейским стандартам».75.

Законом были заложены правовые основы децентрализации управления образованием и разграничена компетенция в сфере образования между Федерацией, субъектами Федерации, органами местного самоуправления и образовательным учреждением. Процесс децентрализации управления образованием получил дополнительный импульс в связи с принятием Конституции РФ, согласно которой общие вопросы воспитания и образования были отнесены к сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (п. «е» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).6.

Субъектам Российской Федерации были предоставлены обширные полномочия в сфере образования, в том числе правовое регулирование, обеспечение финансовых и материальных условий для функционирования региональной системы образования, контроль качества образования и установление дополнительных социальных гарантий участникам образовательного процесса (ст.29 Закона).

Согласно п.1 ст.30 Закона перечень полномочий Федерации и субъектов Федерации (ст.28 и 29) мог быть изменен только законодательным путем.

Нельзя не признать, что легитимизация процесса децентрализации положительным образом повлияла на развитие системы российского образования в целом. В регионах стали активно разрабатываться управленческие модели и региональные программы развития, в бюджетах выделялись специальные статьи по отдельным сегментам образовательного сектора, дополнительный импульс получили педагогические инновации, обновлялось содержание образования. Огромное значение приобрела региональная законотворческая деятельность, которая становилась объективно необходимой в условиях известного правового вакуума, когда Закон РФ «Об образовании» имел рамочный характер и не исчерпывал проблем нормативного обеспечения образовательного процесса.

Как подчеркивал Ян де Грооф, очень важно, что «посткоммунистическая Российская Федерация стала придерживаться настоящего принципа федерализма, то есть гарантированного разделения полномочий между центром и субъектами». По его мнению, демократизация сферы образования приведет к децентрализации системы управления образованием в целом и поможет преодолеть пережитки прежней советской системы, при которой «все было урегулировано центром, вплоть до мельчайших деталей». 75, P.20

Децентрализация и разгосударствление были характерными чертами эпохи радикальных преобразований 90-х годов.

С изменением методов управленческого воздействия и функций управления, децентрализацией и демократизацией управления, когда административное право стало утрачивать свою доминирующую роль в социально-культурной сфере, образовательному законодательству предстояло обрести новый смысл, роль и место в системе российского права.

По мнению известного правоведа, автора многочисленных публикаций в области административного права и сравнительного правоведения, Ю.А.Тихомирова, в новых условиях сфера проявления административного права может и должна сократиться за счет выделения из его сильно разветвленной структуры новых отраслей законодательства. Исследователь, считая, что структура права должна соответствовать изменениям, происходящим в общественной и государственной жизни, выражал свое несогласие с тем, что в действующем Общеправовом классификаторе отраслей законодательства (1993 г.) административным правом охватывается около 20 отраслей и институтов, «регулируемых в управленческом аспекте». Данный классификатор, по мнению исследователя, является неточным и требует дальнейшей корректировки. Он полагает, что «административное право может сохранить свою Общую часть со специфическими методами административно-правового регулирования в разных сферах, а Особенная часть способна перерасти в самостоятельные отрасли законодательства». 71, с.5

Одной из таких отраслей, по мнению Ю.А.Тихомирова, становится образовательное законодательство, ибо у данной отрасли «складываются свой предмет и методы правового регулирования».72, с.644

Последние представляют собой как раз то «единство в юридическом содержании регулирования», наличие которого С.С.Алексеев считал обязательным условием для того, чтобы признать какую-либо совокупность нормативно-правовых актов отраслью законодательства.

В то же время другой известный правовед, специалист в области гражданского права Е.А.Суханов, резко критикует всякие попытки изменить сложившуюся структуру права.67, с.2 .

В частности, он полагает, что законодательство об образовании было и остается частью административного права, ибо оно представляет собой «массив нормативных актов комплексного характера, но с очевидно преобладающей административно-правовой природой». Сравнивая данный массив с законодательством о государственной службе, Е.А.Суханов не видит смысла в каком-либо обособлении образовательного законодательства, тем более в его кодификации.67, с.3 .

Однако, как уже отмечалось, еще в 70-е годы, по мнению С.С.Алексеева и Г.С. Сапаргалиева, начался объективный процесс формирования новой отрасли законодательства по народному образованию. Замечание В.И.Новоселова о том, что «нормы права о народном образовании не являются административно-правовыми в их собственном смысле», 61, с. 35 также косвенно свидетельствует об этом. Данное предположение в значительной степени подтверждается наблюдением В.М.Сырых относительно того, что в 70--80-х годах при подготовке систематических собраний советского законодательства нормативно-правовые акты по вопросам образования не были отнесены к сфере государственного управления и образовали самостоятельный массив. В Собрании действующего законодательства СССР они были выделены в самостоятельный раздел, а в Своде законов СССР составляли объемную главу раздела по вопросам социального развития и культуры, а также социально-экономических прав граждан.38, с.5 .

Большинство современных исследователей не причисляют новое российское образовательное законодательство исключительно к административно-правовой отрасли.

В частности, А.В.Белозеров пришел к выводу, что «правоотношения между учащимся на бюджетной основе и образовательной организацией, финансируемой государством, вряд ли можно отнести к предмету административного права. Эти отношения не являются властными и не входят в круг правоотношений, описываемых в научной литературе как предмет регулирования административного права».47, с.31

Наиболее распространенным сегодня является взгляд на российское образовательное право как комплексную правовую общность, призванную регулировать многочисленные разнообразные отношения системы образования. Можно предположить, что в основе теоретических рассуждений сторонников данного подхода лежат идеи Г.С.Сапаргалиева, переосмысленные с учетом современной практики. Данный подход уже в советское время позволял отделять от административно-правовых отношений «учебные отношения» как имеющие выраженную специфику.

В то время как изучение «отношений по народному образованию» в рамках административного права затрудняло выявление правовых особенностей отношений по обучению и воспитанию. Как справедливо подчеркивают современные исследователи, недооценка этой специфики уже в наше время «негативно сказалась и на практике, и на состоянии нормативного правового регулирования» сферы образования. 52, с.164

Вместе с тем в некоторых современных научно-теоретических исследованиях обосновывается иной подход к оценке отраслевой принадлежности правовых норм, регулирующих отношения в сфере образования. В частности, Т.А.Владыкина, признавая, что «не все складывающиеся в сфере образования отношения лежат в плоскости административного права», приходит к следующему выводу: «Правовое опосредование социальных связей, складывающихся в сфере образования, является последовательно полиотраслевым, т.е. производится не комплексной отраслью (правом образовательным), а совокупностью различных отраслей права и законодательства, в число которых входит и законодательство об образовании».50, с.26 .

Не вполне корректным представляется и утверждение Т.А.Владыкиной о том, что в сфере образования отсутствует «качественно специфический вид однородных общественных отношений, требующих своеобразной правовой регламентации».

К такому выводу исследователь приходит на том основании, что «складывающиеся в сфере образования социальные связи значительны по объему и весьма разнообразны по содержанию».

В качестве примера Т.А.Владыкина перечисляет имущественные отношения товарно-денежного характера, управленческие отношения, публичные отношения с финансовыми и налоговыми органами, отношения наемного труда между администрацией и работниками. Однако все перечисленные отношения следует рассматривать исключительно во взаимосвязи, которая обусловлена наличием системы правоотношений в сфере образования.

Как подчеркивает Д.А.Керимов, любая система «есть целостность, выражающаяся в том, что объединение соответствующих частей носит необходимый характер» и «осуществляется не только по формальным, но и по сущностно-содержательным признакам, что обусловлено единством их задач, целей, органичной связью и взаимодействием в процессе функционирования»50,с.27. «Система имеет ядро, вокруг которого объединяются, интегрируются и структурируются все другие системообразующие элементы». Это ядро является тем «направляющим, стимулирующим началом», под воздействием которого «осуществляется координация деятельности всего комплекса элементов системы, развитие каждого элемента и всей системы в целом». 54,с.208 Для системы правоотношений в сфере образования таким ядром выступают отношения по обучению и воспитанию, которые Г.С.Сапаргалиев называл «учебными», или «учебно-воспитательными», Г.А.Дорохова, а также современные исследователи В.И.Шкатулла,43 Т.Н.Матюшева,59 С.В.Куров57 и др. -- «педагогическими», В.М.Сырых 38 -- «образовательными».

Без этих ключевых отношений все иные отношения сферы образования теряют смысл. В самом деле, зачем вузу договариваться со строительной организацией о возведении нового учебного корпуса, если в этом вузе не осуществляется образовательный процесс?

Будут ли граждане заключать договоры об оказании образовательных услуг на возмездной основе с вузом или частной школой, если по каким-то причинам приостановлена образовательная деятельность этих организаций? Ответ на эти вопросы вполне очевиден. Возникновение разнообразных отношений в системе образования возможно только при условии, если все они способствуют подготовке и осуществлению образовательного процесса, который, в свою очередь, обусловлен возникновением правоотношений по обучению и воспитанию.

Между тем Т.А.Владыкина не упоминает ни об основной роли и функции системы образования, ни о ключевых отношениях этой системы. Исследователь как бы не замечает их.

Поэтому все прочие отношения, возникающие в сфере образования, предстают бессистемными и разрозненными, ибо они «лишены» своего объединяющего «ядра». Таким образом, рассмотренный подход не позволяет осмыслить и оценить правовое регулирование образовательной сферы в целом.

В работах других исследователей -- сторонников «комплексного подхода» -- не отрицается специфика отношений по обучению и воспитанию, что позволяет сформировать более точные представления о системе правоотношений, возникающих в сфере образования. В частности, С.В.Куров рассматривает образовательное право как «комплексный правовой институт», который «состоит из правовых норм различных отраслей права и сочетает в себе диспозитивные и императивные начала». 58, с.62. Он полагает, что «совокупность регулируемых образовательным правом отношений указывает на то, что мы имеем дело с разнородными по своему существу отношениями, которые требуют различных методов их правового регулирования и, следовательно, участия не одной, а нескольких отраслей права». При этом исследователь признает, что «основу образовательного права составляют нормы, регулирующие педагогические (образовательные -- в узком смысле) отношения».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13