дующие виды  федерализма:

_21.  Квази-федерализм.

Федеративное устройство   государства  существует  практически

только на уровне законов, которые в реальной жизни не действу-

ют. Сохраняется практически полный диктат центра. Субъекты фе-

дерации являются обычным уровнем иерархической пирамиды управ-

ления в централизованном государстве.

_22. Классический федерализм.

Основным его  принципом является такое разделение власти между

центральным и региональными правительствами,  при котором каж-

дое  из  них  в  пределах  своей компетенции координирует свои

действия самостоятельно в условиях автономии.

_23. Кооперативный федерализм.

Форма федерализма,  при которой идет процесс постепенной "при-

тирки"  и согласования позиций между уровнями управления,  при

этом не столько законодательным и судебным путем,  сколько на-

работкой  опыта взаимодействия - постоянные консультации и ко-

ординация для совместных решений.  Для этого типа  федерализма

характерна  фрагментация власти внутри каждого уровня управле-

ния,  жесткое функциональное разделение, формирование специфи-

ческих   связей   между  группами  чиновников  профессионалов,

действующих на различных уровнях государственного  управления,

в  значительной  степени  закрытый для общественности характер

этих связей.

_24.  Исполнительный  федерализм.

Концентрация и централизация власти на высших органах исполни-

тельной  власти  как  федерации  в целом,  так и ее субъектов,

контроль за отношениями между центром и регионами  со  стороны

политиков  и  официальных  лиц с широким кругом функциональных

                            - 6 -

интересов,  крайне   формализованные   и   широко   освещаемые

средствами  массовой информации процедуры налаживания и совер-

шенствования отношений между центром и  субъектами  федерации.

_25.  Чрезвычайный  федерализм.

Он существует в период  глубоких  социальных  и  экономических

потрясений (войны,  великая депрессия и т. п. ). В этом случае

субъекты федерации добровольно передают часть своей  компетен-

ции  центру  на определенный период времени.

_26.  Федерализм с двойным лицом.

Субъекты федерации находятся в данном случае в неравном право-

вом положении,  имеют различный конституционный статус,  соот-

ветственно их реальные права и возможности в значительной сте-

пени различаются.

     В принципе  ни  одно  из федеративных государств нельзя в

полной мере отнести к  какому-либо  типу  федерализма,  скорее

можно говорить о тяготении к одной из этих моделей или сочета-

нии характерных черт нескольких из них. Так для Российской Фе-

дерации  в  период до августа 1991 года в значительный степени

был характерен квази-федерализм (то же самое можно сказать и о

доперестроечном СССР),  в настоящее же время начинают превали-

ровать черты исполнительного федерализма с двойным лицом (сох-

раняется  реальное  различие  в статусе республик и областей в

составе РФ).

         _23. Конгруэнтные и неконгруэнтные федерации_0 _2и

              _2национально-культурная автономия.

     Одна из  целей  создания федеративного государства - пре-

доставление автономии определенным  группам  населения,  таким

как религиозные и этнические меньшинства,  особенно в тех слу-

чаях,  когда они образуют ярко выраженные субобщества в плюра-

листическом обществе. Для анализа этой функции федерализма це-

лесообразно использовать предлагаемое Чарльзом Тарлтоном  раз-

личие между _1конгруэнтным и неконгруэнтным федерализмом_0.

     _2Конгруэнтные федерации_0 состоят из территориальных единиц,

социальный  и  культурный  уровень  которых близок в каждом из

субъектов федерации и в федерации в целом. В полностью конгру-

энтной федеральной системе субъекты федерации представляют со-

бой своего рода отражение в миниатюре важнейших  характеристик

федерации  в целом.

     Соответственно, _2неконгруэнтные федерации_0 состоят из субъ-

ектов,  социальные и культурные характеристики которых  сильно

отличаются друг от друга и от федерации в целом.

     Другой способ их различения - сравнение политических гра-

ниц между субъектами федерации и социальных границ между груп-

пами,  такими как религиозные и этнические меньшинства.  В не-

конгруэнтных федерациях эти границы имеют тенденцию к совпаде-

нию, в конгруэнтных - к пересечению. Если политические границы

определены таким образом, что они примерно соответствуют соци-

альным границам, гетерогенность (неоднородность) федеративного

государства как целого трансформируется в высокую степень  го-

могенности (однородности) на уровне субъектов федерации.  Дру-

гими словами,  неконгруэнтный федерализм может сделать  плюра-

листическое  или  полуплюралистическое  общество  менее плюра-

листическим путем создания относительно однородных меньших  по

размеру и численности населения территорий.

                            - 7 -

     К конгруэнтным федеративным государствам можно, например,

отнести Австралию,  Австрию, Германию, США; к неконгруэнтным -

Россию,  Канаду,  Швейцарию,  формирующуюся федерацию Бельгии.

     Следует отметить также, что именно в неконгруэнтных феде-

рациях особенно сильно проявляются обычно тенденции сепаратиз-

ма. Одним из наиболее спорных вопросов является вопрос о прин-

ципиальной  возможности предоставления автономии географически

перемешанным группам средствами федерализма, основанного не на

чисто  географически-территориальном разделении.

     В свое время подобные варианты были предложены Отто Бауэ-

ром   и  Карлом  Реннером  для  решения  национальных  проблем

Австро-Венгерской империи. Их ключевая идея заключалась в том,

что  каждый  индивид имеет право объявить,  к какой националь-

ности он или она хотели бы относиться,  и что  эти  националь-

ность  должны  образовывать автономные нетерриториальные куль-

турные сообщества.

     Впервые  идея национально-персональной автономии получила

детальную  разработку  в  трудах австрийских социал-демократов

К.Реннера  и  О.Бауэра.  В  основе их концепции лежала мысль о

том,  что источником и носителем национальных прав должны слу-

жить не территории, борьба за которые лежит в основе всех меж-

национальных  распрей, а сами нации, точнее - национальные со-

юзы, конструируемые на основе добровольного личного волеизъяв-

ления.  "Чистый  территориальный принцип, - писал О.Бауэр, по-

всюду  выдает  меньшинство в руки большинства... Осуществление

территориального принципа в чистом его виде означает, что каж-

дая  нация  поглощает вкрапленные в ее тело меньшинства других

наций,  но  зато  жертвует  своими собственными меньшинствами,

рассеянными в чужих национальных областях..."

     Австро-марксисты рассматривали нацию не как территориаль-

ную корпорацию, а как личный, персональный союз. Разработанная

австро-марксистами программа предусматривала двойную организа-

цию  многонационального государства: одну - для целей национа-

льной  культуры, по нациям и на основе персонального принципа,

и  другую, основанную на территориальном принципе, - для веде-

ния  остальных дел, не носящих национального характера. Персо-

нальную  принадлежность граждан к тому или иному национальному

коллективу  должен был определять институт так называемого на-

ционального  кадастра (переписи), составляемого на основе лич-

ных  заявлений  совершеннолетних граждан. В системе националь-

но-персональной  автономии  кадастр получал не меньшее публич-

но-правовое    значение,   чем   территория   для   националь-

но-территориальной  области.  Создаваемые  на основе кадастров

национальные  союзы, имеющие статус коллективного юридического

лица,  обязывались заботиться об удовлетворении культурных по-

требностей  нации,  пользуясь  при этом полной свободой, через

свой  национальный  парламент издавая законы в рамках действу-

ющей  конституции  и  проводя  их через свое министерство, без

влияния государства.

     Если  до  1917 г. национально-персональная автономия рас-

сматривалась  прежде  всего  как альтернатива территориальному

решению национального вопроса (особенно отчетливо это формули-

ровалось  бундовцами),  то после февраля, когда выявилась тен-

денция  к  решению  национального вопроса на основе националь-

но-территориальной  автономии,  к построению России на федера-

тивно-автономных  началах, персональная (культурная) автономия

стала рассматриваться либо как специфическая форма обеспечения

прав  национальных  меньшинств, либо как реальная альтернатива

федералистскому  движению, как способ сохранения государствен-

ной  целостности  России  (кадеты). Кадеты, ставившие во главу

угла  своей  национальной политики сохранение государственного

единства  России, увидели в национально-персональной автономии

способ противостояния разгоравшемуся федералистскому движению.

     Первая практическая реализация предложений Бауэра-Реннера

была предпринята в Эстонии в 1925 году. Культурные меньшинства

определенного  минимального  размера  получили право создавать

собственные школы и учреждения культуры, управляемые выборными

советами  с законодательными правами и правом взимания налогов

на эти цели. Юрисдикция этих культурных советов определялась в

терминах членства в культурном сообществе вне постоянного гео-

графического  места жительства. Русское и шведское меньшинства

не  создали  таких культурных советов, главным образом потому,

что  они были сконцентрированы географически и могли использо-

вать  обычные  институты местного самоуправления. Однако более

разбросанные  немецкое  и  еврейское  меньшинства использовали

возможности нового закона, и их культурные советы быстро дока-

зали  свою  жизнеспособность.  Эстонское правительство могло с

полным основанием утверждать, что оно нашло образцовое решение

проблем своих меньшинств.

     Аналогичный вариант  национально-культурного  федерализма

можно обнаружить и в кипрской конституции 1960 года. Поскольку

в  тот период времени (в отличие от современной ситуации) гре-

ческое большинство турецкое меньшинство  были  в  значительной

степени перемешаны, отсутствовала возможность создания класси-

ческого территориального федерализма.  Вместо этого двум этни-

ческим сегментам была предоставлена значительная степень авто-

номии путем создания двух  раздельно  избираемых  коммунальных

палат, обладавших исключительно законодательной властью в сфе-

ре религии,  образования, культуры и прав личности, и раздель-

ных муниципальных советов в пяти крупнейших городах острова.

             _24. Региональный  уровень  управления

                 _2в  унитарных  государствах.

                _2Причины и цель реорганизации.

     Особый интерес с точки зрения соотношения территориально-

го и национально-культурного федерализма представляет _1Бельгия_0.

Главная черта проводящихся в Бельгии реформ переход от унитар-

ного государства, существовавшего почти 150 лет, к государству

федеративному.  Изменения отражают конкретно-исторические осо-

бенности  развития  страны,  связанные с наличием в составе ее

населения двух культурно-лингвистических  сообществ:  франкоя-

зычного  (валлоны) и голландско-язычного (фламандцы),  а также

сравнительно небольшого (примерно 100 тысяч человек)  немецко-

говорящего  меньшинства,  район расселения которого (9 коммун)

                            - 8 -

входит в состав  Валлонии.  Федерализация  Бельгии  связана  с

обострением межнациональных отношений в стране: многочисленные

митинги,  демонстрации и походы на Брюссель порой  сопровожда-

лись рукопашными схватками.  Политико-правовым ответом на сло-

жившуюся в стране ситуацию стал начавшийся с 70-х  годов  про-

цесс федерализации Бельгии. Наращивание черт федерального уст-

ройства и соответственно реформа государства осуществлялись  в

стране  поэтапно  и находятся в настоящее время на завершающем

этапе. Общая тенденция всех четырех этапов реформы - постепен-

ное расширение автономии сообществ и регионов,  уточнение ком-

петенции институтов государства и субъектов процесса федерали-

зации,  становление  и  совершенствование механизма разрешения

конфликтов.

     _2Первым этапом_0 стал серьезный пересмотр Конституции,  осу-

ществленный 24 декабря 1970 года.  Основные изменения состояли

в следующем:

1. Был  введен  паритетный принцип формирования совета минист-

ров,  в соответствии с которым, исключая премьер-министра, со-

вет  министров  стал  насчитывать равное количество министров,

принадлежащих к франкоговорящей и  нидерландоговорящей  частям

населения  страны.

2. Произошло юридическое оформление трех  культурно-лингвисти-

ческих сообществ:  франкоязычного, голландскоязычного и немец-

коязычного.  Одновременно было уточнено,  что каждое из  сооб-

ществ будет обладать полномочиями,  определенными Конституцией

и законами,  принятыми в ее развитие ( они были приняты в 1971

году).

3. Было предусмотрено  создание  трех  регионов:  валлонского,

фламандского и столичного региона Брюссель.  При этом оговоре-

но,  что региональные органы, порядок их формирования и компе-

тенции будут определены специальным законом, для выработки ко-

торого потребовалось целых 10 лет.

     Таким образом,  в период между 1970 и 1980 годами "регио-

нализация" существовала только на уровне политических  намере-

ний, а не в реальности. При проведении второго этапа конститу-

ционной реформы ( 1980 год) преследовалось несколько_3 целей_0:

1. Расширение  компетенции сообществ путем передачи в их веде-

ние регулирования личных (индивидуализированных)  отношений  в

социо-культурной сфере.

2. Учреждение региональных органов,  определение сферы  регио-

нальной компетенции и уточнение порядка функционирования вновь

создаваемых  институтов.

3. Образование арбитражного суда,  ставшего специализированным

органом конституционного надзора,  призванным разрешать  конф-

ликты по вопросам компетенции, которые могут возникнуть в слу-

чае столкновения национального закона и декретов  сообществ  и

регионов.

     Главное назначение  третьего этапа конституционной рефор-

мы, проходившего в 1988 году - расширение полномочий сообществ

и регионов.  В ведение двух основных сообществ - валлонского и

фламандского - перешли вопросы образования и научных  исследо-

ваний.  Предусмотрено,  что сообщества могут регулировать воп-

росы,  связанные с международным культурным сотрудничеством, в

                            - 9 -

том  числе заключать соответствующие международные соглашения.

Расширена компетенция регионов.  К их ведению отнесены общест-

венные работы и общественный транспорт.  Особым статусом наде-

лен столичный регион.  В его рамках учреждены специальные  вы-

борные органы, обладающие соответствующей компетенцией. Однако

существуют две оговорки:  центральные органы  могут  подменять

региональные органы Брюсселя,  если они считают, что последние

не принимают мер по проведению работ, имеющих общенациональное

значение. В то же время каждое из сообществ может осуществлять

свою компетенцию на территории Брюсселя в вопросах, касающихся

учебных  заведений,  культурных  и социо-культурных институтов

применительно к франкоговорящей и  нидерландоговорящей  частям

населения  столицы.  Одновременно был несколько изменен статус

арбитражного суда.  Теперь в случае  возникновения  споров  по

конституционным вопросам к нему могли обратиться совет минист-

ров, исполнительные органы сообществ и регионов, палаты парла-

мента  и советы сообществ и регионов,  равно как и любые лица,

заинтересованные в решении данных споров. Арбитражный суд дает

также заключения по вопросам преюдициального характера,  кото-

рые могут быть ему переданы любым судебным органом, пытающимся

выяснить, какая норма права подлежит применению при разрешении

конкретного спора:  национальная, сообщества или региона. Чет-

вертый  этап  конституционной  реформы (1992 год) характеризо-

вался принятием документов,  предусматривающих прямые выборы в

парламенты двух административно-политических регионов - Валло-

нии и Фландрии,  которые до этого момента формировались из де-

путатов общенационального парламента,  выходцев из этих регио-

нов, а также реформу сената.

     На уровень  регионов  были  переданы  полномочия  в сфере

сельского хозяйства,  внешней торговли,  науки. Оригинальность

институционной системы Бельгии заключается в том, что в рамках

одной и той же территории  сообщество  призвано  реализовывать

свои полномочия в сфере культуры,  образования и социокультур-

ных отношений,  а регион действует в таких областях как обуст-

ройство  территории,  урбанизация и т.  д.  В результате имеет

место дуализм институтов в пределах одной и той же территории.

Чтобы отчасти преодолеть его,  было предусмотрено,  что Советы

сообществ и их исполнительные органы могут осуществлять  соот-

ветственно и региональные полномочия.  Эта формула с 1980 года

используется фламандским сообществом,  однако она не была при-

менена валлонским сообществом.

     Таким образом,  _1субъектами процесса федерализации в Бель_0-

_1гии выступают и сообщества и регионы.  При этом  сообщество  _0-

_1воплощение  и  носитель идеи национально-культурной автономии_0.

_1Регион - носитель и воплощение идеи территориальной автономии_0.

     В основе _1разграничения компетенции_0 внутри государства ле-

жат _1три принципа_0:

1. Компетенция сообществ и регионов является не изначальной, а

производной.  Конституция или закон перечисляют области, кото-

рые  передаются в ведение сообществ и регионов в силу ясного и

прямого установления Конституции.

2. Компетенция государства,  сообществ и регионов носит только

исключительный характер.  Сообщества и регионы обладают исклю-

чительной компетенцией в сравнительно строго очерченной сфере.

Они и только они ведают решением вопросов,  которые прямо ука-

заны в Конституции и законах.

     Вся остаточная компетенция,  т.е.  все,  что не  названо,

                            - 10 -

принадлежит  государству  в лице его высших органов.  При этом

декреты сообществ и регионов действуют только в рамках данного

сообщества или региона.  Иначе говоря,  механизм конкурирующей

компетенции решительно отвергнут Конституцией и законами,  что

сделано  в  целях  не  дать преимущества закону по отношению к

декрету, хотя речь и идет о весьма ограниченной сфере.

3. Компетенция,  предоставляемая сообществам или регионам, мо-

жет вписываться в сравнительно широкую область.  В этом случае

полномочия оказываются разделенными между государством,  сооб-

ществами и регионами.

     В качестве примера можно отметить,  что радио и телевиде-

ние отнесены к компетенции сообщества,  за исключением сообще-

ний национального правительства.  Соответствующий аспект регу-

лирования деятельности аудиовизуальных средств относится к ве-

дению  федерации.  Применительно  к данной области имеет место

как общее правило - компетенция сообществ,  так и исключение -

компетенция федеральных органов.

     Разрешение возможных  споров  поручено арбитражному суду.

Процесс обособления и укрепления автономий национальных  общин

Бельгии проходит в цивилизованных рамках.  Между общинами есть

согласие о сосуществовании.  В  компетенции  общенационального

уровня  остаются внешняя политика,  оборона,  ключевые вопросы

экономики и социального обеспечения. По словам министра иност-

ранных дел Бельгии В.  Класа, при всей важности автономии есть

общая цель оставаться вместе,  чтобы успешно  следовать  евро-

пейской интеграции в рамках ЕЭС.  В то же время многие специа-

листы признают,  что превращение Бельгии в федерация  с  соот-

ветствующими  изменениями  в конституции совсем не обязательно

ослабит сепаратистские настроения,  особенно в  более  богатой

Фландрии.

     Нередко концепция федерализма распространяется  и  на  те

случаи,  когда автономия предоставляется частным организациям,

которые представляют определенные четко  выраженные  группы  в

обществе.  Так  в  Австрии,  Бельгии и Нидерландах центральные

правительства давно признали и оказывают финансовую  поддержку

различным ассоциациям, особенно в сфере образования, здравоох-

ранения и средств массовой информации,  которые  были  созданы

основными религиозными и идеологическими субобществами католи-

ками, социалистами, либералами, а в Нидерландах протестантами.

     Этот тип федерализма иногда называют _2социологическим  фе-

_2дерализмом_0.  Следует отметить, что в Бельгии, которая, как уже

отмечалось,  наиболее активно экспериментирует в сфере федера-

лизма, социологический федерализм установился задолго до того,

как был внедрен _2территориальный и национально-культурный феде-

_2рализм_0.

     В составе каждого государства (как унитарного,  так и фе-

деративного) есть,  как правило, единицы (назовем их так), об-

ладающие абсолютно уникальными особенностями:  это  крупнейшие

города, чаще всего столичные (однако не всегда), и обязательно

являющиеся центрами национальной и мировой культуры,  туризма,

а также крупными финансовыми,  экономическими и интеллектуаль-

ными центрами.  В рамках федераций они получают обычно  статус

субъекта федерации, а в унитарных государствах с высоко разви-

той региональной структурой - статус региона (  в  этой  связи

упоминался Брюссель). Особенность системы их управления состо-

ит прежде всего в том, что их органы управления сочетают в се-

бе и региональный и местный уровень.  Связанные с этой особен-

                            - 11 -

ностью проблемы  чрезвычайно  сложны  и  требуют  специального

рассмотрения.

     Особое значения они приобретают  в  настоящее  время  для

крупнейших  городов России:  Москвы и С.-Петербурга,  становя-

щихся полноправными субъектами РФ.  Каковы бы ни были  причины

создания  регионального  уровня,  становится очевидным,  что в

полной мере федеральная или регионализированная система  пред-

лагает реальную альтернативу национальному уровню с точки зре-

ния выполнения функций  современного  государства.  Неизбежное

усложнение  политических структур уравновешивается облегчением

ноши на плечах центра благодаря тому, что основное определение

политики  во  многих важных сферах осуществляется ближе к обы-

денным проблемам реальной жизни,  часто  путем  стимулирования

(использования)  региональной лояльности и стимулирования меж-

региональной конкуренции в целях поиска лучших решений. Конеч-

но, процесс регионализации весьма сложен, поскольку он требует

готовности к пересмотру взгляда  на  государство  и  поддержки

вертикального разделения властей,  которое накладывает опреде-

ленный отпечаток на систему парламентского суверенитета.

     В отличии от регионов,  являющихся единицами  администра-

тивно-территориального государственного деления, экономические

регионы,  границы которых в большинстве случаев не совпадают с

политико-административными  границами  первых,  не  имеют  ка-

ких-либо постоянных органов управления.  Управление  ими,  как

правило,  осуществляется через отдельные региональные проекты,

программы или  схемы  развития,  рассматриваемые  как  системы

программ  развития  страны в целом и части ее целостного орга-

низма.